印发广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定的通知
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印发广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定的通知
穗府办〔2010〕15号
印发广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定的通知
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市城乡建设委反映。
广州市人民政府办公厅
二○一○年二月二十一日
广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定
第一条 为规范房地产开发项目配套公共服务设施(以下简称配套设施)建设移交的管理，创造方便、舒适的生活居住环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规、规章，制定本规定。
第二条 本规定所指的房地产开发项目配套设施，是指市政府有关部门根据《中华人民共和国城乡规划法》、《广州市城市规划管理技术标准与准则(修建性详细规划篇)》的规定，明确要求房地产开发项目必须配套的教育、医疗卫生、行政管理、邮政、市政公用设施等配套设施。
第三条 房地产开发企业(以下简称开发企业)在本市从事房地产开发的，应当按本规定建设和移交所开发项目的配套设施。
第四条 城乡规划、建设、国土房管等行政主管部门及相应职能部门根据本规定和职能分工监督管理配套设施的规划、建设、移交和使用。
第五条 城乡规划行政主管部门应当会同专业管理部门制定配套设施的项目、规模和设施要求等设置标准；专业管理或行业管理标准发生变化的，由城乡规划行政主管部门会同专业管理部门调整相关配套设施的设置标准。
配套设施设置标准应当向社会公布。
第六条 开发项目规划设计条件设定的配套设施种类、规模应当作为国有土地使用权出让合同组成部分。
城乡规划行政主管部门提出开发项目规划设计条件时，应当规定配套设施的种类、规模和设施要求等设置标准；在审批修建性详细规划时，应当核定配套设施的位置。
第七条 开发企业应当按照规划设计条件规定的种类、规模、设施要求等设置标准和经城乡规划行政主管部门批准的修建性详细规划核定的位置进行配套设施建设。未经城乡规划行政主管部门批准，开发企业不得擅自缩减或修改配套设施项目、规模，不得擅自改变配套设施的位置。确需变更的，应当按《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定执行。
第八条 国有土地使用权出让合同中应当按照“配套设施与开发项目主体建设同步规划、同步建设、同步验收交付使用”的原则，明确约定配套设施开发时序，其中独立用地的配套设施建设应当明确在首期开发建设同时实施。
开发企业必须严格按国有土地使用权出让合同约定的开发时序进行开发建设，必须在开发项目建设总量完成80%前完成全部配套设施项目的建设。
第九条 城乡规划行政主管部门负责对开发企业擅自缩减配套设施项目及规模、擅自调整配套设施项目位置，或者不按照上述规定时序进行建设等违法、违规行为进行监管、依法处理。
建设行政主管部门负责牵头组织相关监管部门搭建共享信息的配套设施建设移交监管系统平台、共同建立开发企业诚信管理体系；在开发项目手册和开发企业资质管理过程对公建配套建设移交的不良行为进行记录和监管。
国土房管行政主管部门负责协助城乡规划行政主管部门监督开发项目配套设施建设进度，对不按规定进行建设的，通过商品房预售款监控管理措施，保证建设资金的落实。
第十条 开发企业在申请预售时，应当在销售现场进行修建性详细规划图纸公示；应当将修建性详细规划图纸作为预售、销售合同附件；应当在预售、销售合同中明确约定配套设施移交。
国土房管行政主管部门负责监督开发企业按本条第一款规定进行预售、销售。
第十一条 房地产开发项目的配套设施，应当按以下方式移交给使用、管理或经营部门。
中、小学等教育设施，社区卫生医疗服务中心、残疾人康复服务中心等医疗设施，派出所等警务用房、街道办事处、社区服务中心、消防站、社区居委会等行政管理设施，垃圾压缩站、公共厕所、环境卫生站、以及110KV变电站和220KV变电站等市政公用设施，开发企业应当无偿移交给归口管理部门使用、管理(具体接收单位见附件)；其中110KV变电站、220KV变电站等供电用房，可由开发单位代征用地，移交给供电专业管理部门组织建设。
公交站场和邮政所等市政公用设施，属于专营行业运行的社会公益性配套设施，开发企业应当按成本造价(由土建成本、土地价格和相关税费等组成)移交给归口专营部门使用(具体接收单位见附件)。
预售或销售合同约定属于业主共有或共享的配套设施，开发企业应当按《中华人民共和国物权法》、《广东省物业管理条例》规定和合同约定条款办理。
肉菜市场等属于市场经营的配套设施，由开发企业按规划确定的用途组织经营。
第十二条 属于第十一条规定应当无偿移交或以成本造价移交的配套设施，开发企业须在申请项目规划验收后1个月内书面通知接收单位。
属于无偿移交的房屋配套设施，已按经批准的规划要求实施的，接收单位不得放弃接收，并且须自接到书面移交通知之日起1个月内书面向开发企业反馈明确接洽方式。对已接收的房屋配套设施不符合现行使用标准的，接收单位可以在接收后提请同级政府调配使用，并依法办理使用功能变更手续。
属于成本价移交的配套设施，接收单位应当在接到书面移交通知之日起1个月内书面向开发企业反馈移交意见，明确接洽方式；未在限期内反馈意见的，视作接收单位暂时放弃接收配套设施。
第十三条 属于成本价移交的配套设施，接收单位暂时放弃接收配套设施的，开发企业经现场公示1个月并经城乡规划行政主管部门批准后，可临时变更使用功能直至接收单位书面明确接收之日止。接收单位书面明确放弃接收配套设施的，开发企业将接收单位放弃接收配套设施的书面意见现场公示1个月并经城乡规划行政主管部门批准后，可变更使用功能。
属于业主共有的配套设施，任何单位或个人不得变更使用功能。
城乡规划行政主管部门审批配套设施变更或临时变更使用功能的相关许可申请时，应当征求相关专业管理部门意见。
第十四条 配套用房(市政公用设施除外)应当在安装永久通水、通电、通燃气后，以毛坯房移交、交付使用，接收单位不得以任何理由增加接收条件。
属于市政公用设施的，各相关专业管理部门负责制定移交标准并向社会公布，开发企业应当按公布的移交标准移交，接收单位不得以任何理由增加接收条件。
第十五条 配套设施的相关专业管理部门应当自本规定发布之日起3个月内制定并公布相关移交指引和移交清单目录。
开发企业须将配套设施的用地资料、报建图纸资料、建筑施工图纸有关资料及申报、报建、验收等有关文件交给接收单位，并按专业管理部门公布的移交指引和移交清单目录的规定移交，移交资料清单应当作为移交协议附件。
第十六条 配套设施应当自接收之日起6个月内按规定的使用功能投入使用，未经城乡规划行政主管部门同意不得擅自变更。
教育设施、医疗设施、行政管理设施、市政公用设施等，以及预售或销售合同约定属于业主共有或共享的配套设施，不得变更为经营性配套设施。
第十七条 本办法自发布之日起施行，有效期5年。
附件：配套设施移交目录
附件
配套设施移交目录
类别配套设施项目接收单位
教育设施中学、小学区教育局
医疗设施
社区卫生服务中心区卫生局
残疾人康复服务中心区残联
行政管理设施
街道办事处、社区服务中心区政府
派出所等警务用房区公安分局
消防站市公安消防局
社区居委会区政府
邮政及市政公用设施
公交站场归口管理部门
110KV变电站、220KV变电站归口管理部门
垃圾压缩站、公共厕所、环境卫生站区环卫行政主管部门
邮政所市邮政局
备注：肉菜市场等属于市场经营的配套设施，由开发企业按规划确定的用途组织经营。
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◇陈弘毅 教授
关键词: 宪政/政治体制/亚洲
内容提要: 作为亚洲五国的中国、印度、南北韩(韩国和朝鲜)、日本与印度尼西亚宪政发展道路各有不同。究竟源于西方社会的宪政模式是否在其发源地以外也具有普遍适用性?亚洲又是否存在特殊的宪政模式或政治体制?如果我们从宏观历史与比较研究的角度审视这五国自十九世纪末直到今天的发展,便可发现,在现代和当代时期,宪政主义在亚洲还是产生了深远的影响。但是,亚洲似乎没有产生特殊的"亚洲式"的宪政模式或政治体制,也没有足够证据显示亚洲的文化与价值观念与宪政主义难以相容。恰恰相反,宪政主义能否在某一国家或地区得以实施,似乎更多地取决于政治因素,以及战争、外国干预等具偶然性的历史事件的影响,而不是主要取决于文化与价值观念。
引言
宪政主义原为西方现代文明的产物，它既是一门学说，也是一种政治和法律的实践。它包含以下 7 个元素：法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接。在上两个世纪，宪政主义传遍世界每一角落，在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展，尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路，探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区，并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样，亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。
西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程，在某些情况下是由于殖民化( 如印度) ，在某些情况下是因为遭遇西方挑战后，为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿(如中国、日本) 西方宪政模式。在所研究的案例中，有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法，但其后执政者却无视宪政主义的要求，实施威权统治(如韩国、印尼) 。当然，这些威权主义政体均未能持续，逐渐让步给民主宪政( 如韩国、中国台湾地区、印尼)。也有一些国家，西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境，造就了稳定的管治模式( 如印度、战后日本)。还有一些国家，列宁———斯大林式的宪法被引进后，稳固地保留下来，由共产党领导的社会主义政体仍然健在( 如中国大陆、朝鲜) 。本文建基于对五个主要亚洲国家：中国( 包括台湾地区) 、日本、南北韩( 北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国)、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因，一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平；二是在于它们在亚洲地区( 中东地区除外) 享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国，它是当今世界人口最多的国家，亦是崛起中的经济超级大国；日本在亚洲地区，在经济、科技方面最为先进； 印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说，分别是东南亚和南亚的最大两国；最后，朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案，其中，韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困，成为亚洲的经济与文化大国。
一、日本的案例
欧洲人于十六世纪初首次来到日本，当中包括基督教( 天主教) 传教士，但他们在十七世纪被驱逐出境，而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间( 1603～1868) ，日本采取锁国政策，直至 1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久，才被迫开放门户。一如邻邦中国，西方列强与日本签订不平等条约，而日本人也像中国人一??开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策［1］。
虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承，未曾间断，而不像其他国家那样经历过改朝换代，但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人( 将军) 及其政府( 幕府)手中( 将军之位也按血统世袭； 自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立) 。日本分为二百多个藩地［1］P238，各有诸候( 大名)管治，并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新，原有的封建制度改变为中央集权。理论上，明治维新标志着天皇重掌政权，即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看，政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中，他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖［1］P80，明治维新后他们便以天皇之名行事，这些政治精英被称为元老［1］P88。
明治天皇( 1868 ～1912)在位期间，日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家，能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”［1］P84－85以法律领域为例，日本订立了欧洲式的法典( 主要参照法、德两国法典)，又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育［2］第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进，并被奉为正统［2］P25。政府的行政制度亦进行了西化［1］P83、88。
从宪政角度来说，最重大的发展之一莫过于1870 年兴起的自由民权运动，以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动［1］P87－88。1875年，日本政府向社会承诺最迟于 1890年制宪，并成立国会［2］P28。为准备制宪，政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度［2］P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案，最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度，尤其是1850 年的《普鲁士宪法》［2］P28。1889 年，《大日本帝国宪法》( 又称《明治宪法》)终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为，而非日本全国人民的行为；西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”，天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”，其中写道：
天皇“对现在及将来之臣民，宣布此不磨之大典。…国家统治之大权，朕承之于祖宗，侍之于子 孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”，并“为国家元首，总揽统治权”。在宣称天皇拥有统治权的同时，《明治宪法》(于第三章) 设立名为帝国议会的国会制度，当中包括贵族院( 上议院) 及众议院( 下议院)。前者由贵族及敕任议员组成，后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务( 第一章乃关于天皇) 。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问(第四章) 、司法( 第五章) 、财政( 第六章) 及补则(第七章) 。起初，众议院的选民范围局限于每年缴纳至少 15日圆税款的男性公民，这类人当时仅占人口的百分之一［1］P89。其后选民范围于 1900 年及 1919 年先后有所扩展，到了 1925年，所有男性公民皆享选举权［1］P93。不同政党的候选人互相竞逐，并在进入议会后与政府行政官员分享权力，发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制，即组成内阁的首相及其他大臣，均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外，首个成功的议会制度的实验”［1］P89。这种于大正天皇位内(1912 ～ 1926) 盛行的民主政治被称为“大正民主”( 1913 ～ 1932)［1］P93。然而，日本民主发展的趋势却于 20 世纪 30年代发生了逆转。
应当指出的是，即使在 20 世纪 30年代民主发生倒退之前，西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来，为了防止时有发生的民间骚乱，以及打压异见人士与共产主义者等原因，日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制，如19世纪末的《保安条例》［2］P29和 1925年的《治安维持法》［1］P97。值得注意的是，《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制，宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。
日本军人政府的兴起并于 1936 年正式取代文官统治［2］P31－32的原因，固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持，以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因，然而《明治宪法》本身的不足之处，也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责；他们完全由天皇任命，只向天皇负责。如此一来，任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法，就无宪法上的基础。再者，按照宪法，只有天皇拥有对军队的最高指挥权，军队实际上不受文官政府的控制。自20 世纪 30 年代起，亦即日军侵略和占领中国东北时，日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于 20 世纪 30年代取得对政府的控制权后，将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家，并向国民灌输“国体”( kokutai)思想［3］P7，强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲，最终更挑起了太平洋战争。
日本战败后，由美国主导的盟军占领了日本( 1945 ～1952)。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外，也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案，政府随之拟定草案，提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946 年 2 月指示手下拟定一份指引，让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后，经驻日盟军总司令部批准，最终于 1946 年 8月由新选出的帝国议会众议院通过［3］P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇( 1926 年即位 ～1989 年驾崩) 于 1946 年 11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布，以此确保了日本宪法的延续性。另外，宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障，但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面，则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义(永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力)和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度，即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。
如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较，可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民，并确定本宪法。”不过，新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此，第一章仍是关于天皇的章节，它规定天皇仅是“日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据。”“天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议与承认，由内阁负其责任。”第二章为新增章节，题为“放弃战争”，当中只有一项条文即第9 条，亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”，列举了诸多公民与政治权利，社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会(即“国家的最高权力机关”，包括众议院及参议院两院) 、内阁( 须“对国会负连带责任”) 、司法( 被赋予违宪审查的权力) 、财政、地方自治、宪法的修改(须每议院全体议员三分之二以上通过，并于全民投票得到半数以上赞成) 、最高法院及补充规则。
虽然 1946 年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期，它却一直沿用至今，成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论( 特别是就第9 条而言)［3］P12－18，但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案，更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重。整体而言，日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的［3］P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少，然而日本最高法院素以保守和司法克制著称，在62 年内( 1947 ～2008) 仅有八次宣告国会通过的法例违宪。自 20 世纪 40年代末起，日本一直定期举行自由而公平的选举，而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大( 直至 2009 年)可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为，日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。
二、印度的案例
印度是世界最古老的文明之一，在殖民化过程中，它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化，是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”［4］P16。英国东印度公司成立于1600年，并于 17 世纪开始于印度活动； 到了 1858年，英国政府正式就印度行使主权，负起管治印度的责任［5］。英国国会制定《1858年印度政府法》，作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制，如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来，英国将民选成分引入了印度的立法议会，使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展，虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党———如1885 年成立的印度国民大会党，及 1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间，国大党展开其地方自治运动，争取由印度人自治［6］。后来，圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争，目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后，英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家，各自拥有其制宪会议，以制定各自的宪法。经过两年的讨论，印度制宪会议在 1949 年通过了《印度共和国宪法》(简称《印度宪法》) 。
这部新宪法在通过时包括序言、22 篇( 395 项条文) 和 8个附表，是世界上篇幅最长的宪法。在其他国家由一般法例规定的许多行政细节，也都包括在这部宪法之内。如果把该宪法与《1935 年印度政府法》(即印度独立前英国国会为英属印度通过的最后一份宪制性文件) 相比较，我们会发现两者之间有相当延续性： 新宪法中不少条文都是从《1935年印度政府法》复制而来的。新宪法基本上包含西方自由主义民主宪政国家宪法的所有特征，既肯定主权在民的原则，又设定了人权保障的制度。 它并跟随《1935年印度政府法》所设的架构，采取联邦制，部分学者称之为准联邦制，划分印度联邦政府和各邦政府的权力［7］P677－680。在联邦和邦两个层次，印度宪法都设立了英式议会内阁制的政治体制。同时，印度也引进了美国式的违宪审查制度，由法院审查立法行为与政府行为是否违宪。
《印度宪法》其中一个特色，在于其第四篇列出的一套“国家政策的指导原则”( 简称“指导原则”) ，宪法明文规定这些原则的执行并无可诉讼性(即不由法院在审理案件时直接应用和执行) 。这种指导原则的 设 立 是 由《爱 尔 兰 共 和 国 宪 法》所启发的［6］P29。指导原则包括国家的一些基本方针政策，如维持公正的社会秩序以促进人民福利( 《印度宪法》第 38 条)，确保社会物质资源的占有与控制，应以最有利于公共利益的方式分配( 印度宪法》第 39( b)条) ，及避免财富与生产手段过于集中，损害公众利益(《印度宪法》第39( c) 条) 。指导原则也涉及公民的社会、经济与文化权利，如拥有基本的谋生手段的权利( 《印度宪法》第 39( a)条)、工作权、受教育权、享有公共援助权( 印度宪法》第 41 条)，以及保障人民能够就业、拥有起码的工资和工作条件，以确保他们能享有合理的生活水平，并享有闲暇与参与社会和文化活动的机会。( 《印度宪法》第 43 条)考虑到印度社会中传统的种姓制度，以及社会与经济上的严重不平等现象，以下指导原则显得尤为重要：国家须特别关心与促进弱势阶层的教育与经济利益，特别是表列种姓和表列部族( 于宪法附表列出的种姓和部族) ，并须保护他们免受社会不公及任何形式的剥削(《印度宪法》第 46 条) 。在此应当指出，宪法也为表列的种姓和部族预留了在人民院( 又称下议院) 及邦的立法院中一定比例的议席( 《印度宪法》第330、332 及 334 条) ，并废除了贱民制( 《印度宪法》第 17 条)———传统观念中将某种姓视作“不可接触的人”的制度。由此可见，《印度宪法》并非单为建立政治体制和宣示基本人权自由而设，同时也是为了促进社会改革。究竟维护社会下层种姓(即表列种姓、表列部族) 与其他在社会及教育上的落后阶层的利益，是否构成对其他人的歧视，这一直是在印度宪法学中最具争议性的议题之一［8］P397 －398。例如1990年印度政府实施《曼达尔委员会报告书》的建议，为社会和教育上的落后阶层预留一定比例的公职名额，结果导致了大规模的族裔骚乱［4］P29、33。在公务职位聘用中，机会均等与优待弱势之间的矛盾，成为了宪法诠释的问题。在Indra Sawhney v Union of India一案中，印度最高法院讨论了这个问题。在此案和后来相关的判决中，法院订下了详尽指引，以判别这些扶持行动是否合宪。
另一个与社会改革相关的具争议性的宪法领域是土地改革和经济政策，在印度宪政史上，这方面构成了最高法院与政府之间最为严重的分歧。政府在这方面推行社会主义式的政策，而宪法则保障私人产权，两者之间自然产生冲突。法院在针对立法进行违宪审查时，维护了受到土地改革的不利影响的农村地主的权益，土地改革因而受到阻碍；
其他拥有私有财产并受到国有化措施影响的人，也得到类似的宪法性保护，因此政府与法院之间争论不休。政府的对策是：运用执政党对国会三分之二议席的控制权，通过了一系列对宪法的修订，意图削减法院在这方面的违宪审查权［7］P682－684。国会与最高法院之间展开对了宪法监护权的争夺战［9］P1 －15。在此期间，法院创设了以下著名的宪法学原则：如宪法条文关乎该部宪法之基本结构，则国会无权对其作出修订［10］。
印度是由许多族裔和不同宗教与语言的社群组成的多元社会。事实证明，印度宪法建立的联邦制灵活有度。国家可以依照族裔及其他身分等政治因素，不时增添新邦［5］。对于联邦与邦之间在宪法上的关系，《印度宪法》第356条的运用与滥用长期以来是很有争议性的课题。根据此条文，若印度总统根据邦长的报告，或从其他途径，有理由相信在当时情况下邦政府已无力按宪法的规定履行其职能，则总统可取缔邦政府之权力，并下令由联邦政府直接就邦的事务行使权力(《印度宪法》第 356 条) 。宪法第 356 条被运用了逾百次之多。在 Bommai 一案中( ( 1994)3SCCI)，印度最高法院制订了在这类情况下实施违宪审查的准则，试图限制联邦政府运用第 356条的行为。第 356条属于印度宪法第十八篇，题为“紧急状态”。该篇首项条文为第 352 条，授权总统宣告全印度进入紧急状态。印度宪政史的分水岭，也是一桩被视为具创伤性的事件，出现在1975 年。当时总理英迪拉·甘地夫人( Indira Gandhi) 使用第 352条，“表因是声称印度发生内乱，会危害印度的安全，但实则是预防她会失去总理之位”［9］P97。事情的背景是，印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某桩关于不正当选举行为的诉讼中宣判甘地夫人罪名成立后，她随即于翌日颁布紧急状态令［4］P22。紧急状态期间，超过一千名政敌被拘留［9］P9。1977年，英迪拉·甘地撤销紧急状态，举行大选，却出乎她意料地被印度人民党击败［5］P257。人民党政府通过国会废除了英迪拉·甘地在位时国会为限制司法权而通过的一些宪法修订案，并进一步通过一项宪法修订案以减缩关于紧急状态令的权力［11］P370－371。
在紧急状态期间，印度最高法院曾作出了一项恶名昭彰的裁决： 在 Habeas Corpus 一案中，最高法院裁定，紧急状态令生效期间，所有防范性拘留(即被拘留者没有在法院审判中被证明犯罪，拘留的目的被声称是在于防止他犯罪)均可免于违宪审查。但紧急状态令结束后，最高法院则重新肯定了自身的司法权力，一个积极司法的新时期就此展开。自从 1978年 Maneka Gandhi 案( (1978) 2SCＲ621) 这一划时代的案例开始，印度法院建立了一整套的法理来解读宪法第 21条，几乎所有确保人民能有尊严、有意义地生活的元素都得到了程序上与实质上的宪法性保障；许多宪法中的指导原则原本不能由法院执行，从此也因而得以间接实施［7］P612 －613。在 1980年 Minerva Mills v Union of India一案与其后相关的案例中，就国会修订宪法的权限问题，最高法院重申并扩大了上述“基本结构”的原则［7］P682 －684。在 20 世纪 80年代的印度，著名的“公众利益诉讼运动”( 或称公益诉讼)开始形成，至今兴盛不衰。为促进这些诉讼，最高法院摒弃了传统的诉讼资格规则，并通过建立和运用以书信起诉等模式，给贫困者、文盲等弱势社群通过法院去维权提供了方便［7］P676。法院还突破了其审裁纠纷的传统角色，例如它不仅任命调查委员去进行调查，还推行社会政策性的项目，并监察其实施。对社会上处于弱势、受到压迫的群体而言，法院成为了他们权益的守护神。法院还介入涉及诸如贪污、警察与监狱暴力、环境污染等事件，以促进问题的解决［4］P38－44。正如两位印度学者在其合著中指出，“在其权力行使的广度与深度来说，印度司法机关，特别是最高法院，是民主宪政国家中的骄傲。”［7］P672
虽然有着以上成就，然而印度的司法系统整体效益非常值得商榷［12］P40。例如，法院积压了大量未处理的案件；行政体系的效率也有很多方面不如人意，贪污问题无日无之。印度的族裔、种姓与宗教冲突仍然偶尔演变成为暴动。然而，考虑到印度在六十多年前宣告独立时面对着何等庞大的社会、经济与政治问题，笔者认为印度实施自由主义的民主宪政的历程总体而言可算成功。在这个坐拥11 亿人口的国家，上次的 2009 年大选有七亿一千四百万合资格选民投票，在超过八十万个票站中选出自己的政府； 印度在民主宪政上的成就闪耀于亚洲。
三、印尼的案例
在历史上，今称印度尼西亚的千岛之国曾见证了印度教、佛教并重的室利佛逝帝国( 公元 8 ～ 14 世纪) 及满者伯夷帝国( 1293 ～ 1520)的文明［13］。在目前印尼逾二亿的多族裔人口中，绝大部分为穆斯林( 印尼人口的88%是回教徒)［4］P83。现代印尼的疆界是荷兰殖民统治时期所确立的。实际上，正是追求独立的抗争活动，成为了向现代印尼的居民注入共同身份认同感和国家统一意识的关键历程。荷兰人于1596年抵达印尼，并在其后三个半世纪中，在今日所称的印尼实施殖民统治。自 20世纪初，荷兰在印尼实施所谓合乎伦理的政策，于当地发展教育与卫生服务［14］P75，但与印度不同的是，印尼独立前并没有成熟的公务员体系，也没有由本地民选政治家实施自治的经验［14］92。
二十世纪初期，印尼民族主义运动萌芽。缔造出一个印尼身份的转捩点［14］P75是 1928年社会运动家们举行的一次会议上，与会者当场宣读《青年宣言》，宣称他们将以《同一国度、同一家园、同一语言》作为奋斗的目标。另一关键事件是日本在太平洋战争期间对印尼的侵略和占领，最终促进了印尼的独立。多位民族主义政治运动家，包括苏加诺与穆罕默德·哈达等，均曾与日本人合作，在日本人建立的印尼政府中任职［15］。日本投降后，苏加诺于1945 年 8 月 17日宣告印尼独立，并于翌日颁布宪法———《四五宪法》［16］P91。这部宪法仅于 20日内匆匆拟定［16］P92，本意是作为临时文件使用［17］P180。苏波莫是这部宪法的主要起草人［18］P290－293，他拒绝接受限制国家权力、分权制衡、个人权利高于国家等自由主义民主宪政学说中的概念。相反，他坚信国家整体论，认为国家与个人合组成一基本整体，而且国家必然代表着人民的利益。这一学说演变自德国的黑格尔思想与民族精神理念［18］P292，并结合了印尼本土“家和共济”的精神［19］P462－506。
宪法序言可谓是《四五宪法》最重要的部分之一，以现今视角回顾历史时，这点更为明显。序言最后一段总结了潘查希拉思想即建国五原则［19］463、468、493，该套思想由苏加诺于1945年6月首次提出［18］P179。该段阐明：“我们相信：至高无上的神道，公正和文明的人道，印尼的统一，协商和代表制指导下的民主，以及关于印尼全体人民的社会公正之实现。”因此，建国五原则其实排除了伊斯兰国家的思想，并确立了对人民的宗教信仰的宽容原则［14］P107。序言也表明印度尼西亚是主权在民的共和国。宪法全文篇幅甚短，仅有37条条文，但在发布时附上了一份题为《印度尼西亚共和国宪法阐释》的文件，当中包含了协助解读宪法的一系列注释性条文［19］P493。宪法同期的另一重要文件为《雅加达宪章》，于1945年6月由独立运动的领袖们共同签署。宪章宣告印尼独立，申述建国五原则，但同时也包含一条宪法并未纳入的语句，这一点在印尼是敏感的：共和国必须信仰神道和以遵守伊斯兰教法律为该教信徒的义务为基础。
这部宪法建立的主要国家体制包括总统、行使选举总统等最高权力的议会———人民协商会议、作为行使一般立法权的立法机关的人民代表会议、最高评议院，以及以最高法院为首的司法机关。关于人民协商会议与人民代表会议成员的产生方法，宪法均交由一般法例作出规定。举例来说，人民协商会议应包括人民代表会议的成员，以及按照法例规定，来自各区域及组别的代表(《四五宪法》第 2( 1) 等条) ，而人民代表会议的组成须按照法律规定( 《四五宪法》第 19( 1) 条) 。宪法中关乎人权的条文少之又少；没有以公民权利为题的章。第十章题为《公民》，只有三项条文，其中两条涉及就业权和建立工会的权利，以及结社、集会、言论与出版自由( 《四五宪法》第 27、28条)。宗教自由是在有关宗教的一章提及( 《四五宪法》第十章) ，而教育权( 《四五宪法》第 32( 1) 条) 则包含于关于教育的一章( 《四五宪法》第十三章)。社会福利一章( 《四五宪法》第十四章) 列明国家将照顾贫苦无依者和需要由国家抚养的儿童。
印尼宣告独立后，荷兰曾多次尝试重夺印尼的控制权，包括出兵攻打支持独立的印尼军队。在 1948年 12月，苏加诺与哈达被荷兰人俘虏，但曾受日本训练的印尼部队持续抵抗［14］P76。联合国介入事件，在1949年的海牙峰会，荷兰终于同意放弃印尼主权，并承认印度尼西亚共和国。共和国在 1949 年 12 月成立，并于 1950 年 2月采纳临时性的联邦制宪法。然而，许多印尼人认为联邦制属殖民策略，旨在以分而治之的方式削弱新印尼，故印尼于 1950 年 8月颁布的另一部过渡时期宪法中，便摒弃了联邦制［17］P181。此宪法表明，新的宪法将由一个为制定新宪而选出的制宪会议负责订立。
1950 年 8月的宪法背离了《四五宪法》，它采用了议会内阁制，权力由总理所握，总理向一院制的国会问责［17］P181。总统的权力则大为削减，仅为国家元首，除了解散国会、宣布戒严之外，并无行政实权。新的印度尼西亚共和国就是以这种方式，在20 世纪50 年代尝试实施自由主义的民主宪政［20］。当时大约有 50 个政党成立［14］P103，在 1955 年 9 月，第一次国会大选举行，其中 16个政党获得国会议席［14］P76。当时没有形成稳固的执政联盟，而是出现了不少政治角力。在 1955 年 12月，印尼选出了制宪会议以草拟新宪。然而，在制宪会议完成其工作之前，苏加诺于1957 年 3 月宣布戒严，并利用军方支持，将权力集中在自己手上［17］P181。在1959 年 7 月，苏加诺下令解散制宪会议，撤销当时仍有效的 1950年宪法，并宣布印尼将按照《四五宪法》进行统治［19］P141，这样印尼对西式民主宪政的实验便告中止。苏加诺将印尼新的政治秩序称为指导式民主，并断言只有这种民主方式才适合印尼［14］P76－77。一共十个政党被苏加诺政府特别认可，得以继续生存［17］P77。
1965 年，印尼共产党被指控策划政变，事件余波未平，苏哈托将军旋即夺取政权，到了 1967 年，他的权力得以巩固［15］P277 －278。在 1965年，印尼政府对共产主义人士及其他政敌进行清洗，屠杀了估计约五十万至一百万人，事件被称为“二十世纪最恶劣的大屠杀之一”［14］P77。苏哈托建立的政治体制称为新秩序［21］P436－438。根据所谓的双重角色原则［19］P479( 让军人肩负军事与政治的双重功能，以表彰他们在印尼独立抗争中的贡献)，保证军方享有一定数量的国会议席。人民协商会议议席中，过半是由苏哈托委任的［14］P91。虽然人民代表会议的选举每五年举行一次，但候选人资格受到严格控制，而且只有三个政党被容许生存：苏哈托自己所属政党( 专业集团)，以及两个友好政党，一有伊斯兰背景而另一无宗教背景［14］P98。苏哈托一再被人民协商会议选为总统，《四五宪法》没有限制总统可连任多少次。苏哈托统治期间，法院屈服于政权之下，普遍被视为贪污腐败，无力维持公义［22］P331－333。虽然政府容许一定限度的社会多元空间［14］P108，异见人士却偶被逼害［15］P281－282。虽然印尼在苏哈托一人专制统治之下，经济得到了快速发展，但到了九十年代中期，社会不满与反对情绪开始升温。新秩序政权终在 1997年开始的亚洲金融风暴的压力下崩坍。1998 年，印尼爆发大规模的示威与动乱，普罗民众指责政权贪污腐败、同谋勾结、用人唯亲［14］P79。苏哈托终在 1998 年5 月被迫下台，印尼宪制史掀开新一页［15］P282 －283。
在1998 年，大部分观察家都不可能预料到，印尼由威权统治过渡到民主宪政的过程能像我们现在回顾时所见的这样顺利和成功???。苏哈托下台后，当时的政治精英(包括新总统哈比比与其他人民协商会议成员) 踏出了民主化的关键步伐［17］P183。公民与政治自由得以恢复，新选举法得以制订，而原定于2002年举行的大选亦提早至 1999 年［16］P96。四十八个政党参与了 1999 年大选，这是自 1955 年以来印尼的第一次自由选举［14］P98－100。在1999 ～2002年期间，新选出的人民协商会议先后四度修宪［16］P96, ，最终让印尼宪法具备了自由主义民主宪政的所有特征。虽然修订相当广泛，但修订后的宪法仍保留《四五宪法》的原名，用以肯定《四五宪法》的象征意义，也肯定了人民对它的尊重和情意，特别是其序言中的“建国五原则”［16］P96－67。跟总统相比，立法机关( 人民代表会议) 的权力得到大幅提升，而新成立的地方代表会议( 即上议院或参议院) 得以代表地区利益［16］P107－108。人民代表会议与地方代表会议均由人民直选产生，而这两会成员则组成人民协商会议。人民协商会议放弃了原先选举总统的权力，并改由人民直接以普选的方式选出总统。总统任期仅限于最多两任。所有原先预留给军方的人民协商会议及人民代表会议议席被悉数废除。印尼还建立了地方自治机制。宪法中加入了详尽的保护人权的条文。法治原则(法治国家) 与司法独立也被写入新宪［16］P113。2001 年的第二次修宪更创设了宪法法院———此法院于 2003年成立并开始运作，自此逐渐建立了一定的信誉： 法院愿意因应事实，对争议性的议题作出裁决，并顾及与政治现实的协调［18］P37。无论是 2001年人民代表会议弹劾总统瓦希德( 面对弹劾，当时他尝试宣告国家进入紧急状态，以解散人民代表会议，但没有得逞)，还是人民代表会议在此情况下推选梅加瓦蒂·苏加诺普翠为总统，这些宪制危机均得以和平解决［18］P27。2004 年与 2009年的总统及国会大选被视为大致上自由、公平的选举，而 2004 年的大选更达成了政权和平交接的结果。
现时，印尼可被视为一个新进而年轻的民主宪政政体。作为一个发展中国家，印尼所面对的问题庞大纷繁：人口背景多样化、族裔与宗教冲突、社会与经济严重不公、经济发展水平落后、政府与司法的腐败、恐怖袭击偶有发生、部分地区存在分离主义势力等。然而尽管困难重重，在 90年代末以来，印尼人民证明了他们有能力完成复杂但和平的政治体制改革，从威权统治走向民主宪政，相信在未来仍大有可为。
四、南北韩的案例
在传统上，朝鲜半岛是受中国儒家文化影响深远的区域。该半岛在 19 世纪由李氏朝鲜王朝( 1392 ～1910) 统治，被视作中国的藩属。自日本于 1894～1895 及 1904 ～ 1905 年分别战胜中国与俄国后，朝鲜半岛落入日本控制中，并在 1910年遭日本正式吞并。日本在朝鲜半岛实行高度威权主义的殖民统治，直至二次大战结束，朝鲜半岛在美、苏影响下分裂为两个国家。1948年，朝鲜民主主义人民共和国于北部成立，南部则建立了大韩民国。以下本文将分别讨论两国的宪制发展历程。
尽管韩国法制继承日治时代遗制，属于欧洲大陆法系传统，但美式宪政主义对韩国宪法也影响重大［23］。第一部《大韩民国宪法》制定于 1948 年 6月，对它的起草有影响的不仅有《美国宪法》，也包括第一次世界大战后德国的《威玛宪法》与二战后的《中华民国宪法》［24］。韩国这首部宪法为韩国铺下了西式自由主义民主宪政的基础。新宪颁布后，国会(由1948 年 5 月首次大选产生) 选出李承晚博士为首任总统［25］P363。在 1950 ～1953年朝鲜战争期间，李承晚尝试修订宪法，将总统的选举模式改变至全民直接普选产生，但最初国会并不支持这样的改变。到了1952 年 5月，李承晚宣告战时临都釜山实施戒严，并运用他戒严期间的扩大权力向国会施压，1952 年 7月，他所提议的宪法修订终于得以通过［26］P110－111。不久，李承晚当选为第二任总统。在 1954年，李承晚在争议声中进行第二次修宪［26］P111，修订是就总统只能连任两届的这项限制创造了一个例外，就是共和国首任总统不受此限，可以无限期连选连任。1955年李承晚再次当选，成为第三任总统。1960 年 3月他又一次当选，成为第四任总统。这次选举结果并未为广大国民接受，不少人坚信选举中存在舞弊。大学生发起大规模示威，结果在 1960 年 4 月 19 日的汉城(首尔) ，警方向群众开火［26］P126。同日总统宣布戒严，召集军队入城，然而示威、暴动依然持续。李承晚于 4月 26日被迫辞职。这事件后称为“四一九学生起义”［25］P406。
李承晚辞职后，临时政府成立，尚存的国会于1960 年 6 月进行修宪，以议会内阁制取代了总统制。第二共和国的国会于 1960 年7月经选举产生。然而，第二共和的民主宪政很快就夭折了，因为新政府治国无方： 经济恶化、示威无日无之、共产主义支持者与激进人士的影响力日益壮大。1961 年5月，朴正熙将军发动政变。戒严令在全国范围适用；国家重建最高会议成立，接管政府与( 当时已被解散的) 国会的权力。6月，该会议订立《国家重建非常措置法》，此法实际上凌驾于宪法之上。12 月，宪法再次修订，重新引入总统制，新宪法获由全民公投认可。1963 年 10月，韩国按照《1962 年宪法》举行总统选举，朴正熙被选为第三共和国总统。在 1967 年，朴正熙再次当选连任。在 1969年，朴正熙成功修宪，容许现任总统为第三次任期竞选，此次修宪得到国会( 虽然反对党大力反对) 与公投的认可。在 1971年，朴正熙以些微票数差距击败对手金大中，进入他第三任的总统任期。
1971～1972年是韩国宪制史的转捩点。在1971年12月，朴正熙总统宣布全国进入紧急状态，他宣称朝鲜可能入侵韩国，国家安全因而受到威胁［27］P155。在此后不久，国会制订了《国家保护及防卫非常措置法》，授权总统限制人权与出版自由［25］P425－246、推行紧急经济措施和征用财产［24］。1972年，朴正??总统向威权主义统治迈出了更大的一步：在10月17日，他忽然宣布全国戒严；集会、示威均被禁止；严厉的出版审查开始实施；政府使用超越宪法的权力来解散国会［28］P103；政党活动一律被禁。朴正熙声称这些措施是建立新体制以促进南北韩对话、最终达至统一的必要手段［27］P156－157。正如Kleiner指出，1972年10月17日的措施是对宪法的攻击(或宪法外的紧急措施)。朴正熙对自己的宪法进行了策反。［26］P154在1972年11月21日，正值国家戒严之际，新宪被公投通过。这部宪法被命名为《维新宪法》，朴正熙声称要引进一种韩国式民主［27］P157。按照《1972年宪法》---一部把威权统治合法化的宪法［26］P156成立的统一主体国民会议，在12月选举朴正熙为第四共和国的总统。韩国进入了宪政的黑暗时代［29］P318。 《1972年宪法》扩大了总统在紧急状态时期的权力，明文授权他采取非常措施，使宪法保障的人权暂时失效。在1972～1979年的第四共和期间，这些紧急权力被广泛运用，以引进严苛措施来打压要求修宪、自由与民主的活动。维新体制再于1975年的公投被肯定，朴正熙也在1976年被统一主体国民会议再选为总统。在1979年10月，反对派政治领袖金泳三被逐出国会后，韩国出现了自1960年以来最严重的学生起义［25］P431。在10月26日，朴正熙总统遭到暗杀，政府随即宣布韩国全国戒严。1979年12月，全斗焕将军夺得军政大权。1980年5月，全国爆发游行，要求停止戒严，实行民主。全斗焕选择对之进行镇压。民间对全斗焕政权的反抗，演化为1980年5月18～27日的“光州起义”。最后，在1980年5月27日凌晨时分，军队如同战时一般发动袭击，光洲被攻陷。［30］P177
1980年8月，统一主体国民会议选出全斗焕为总统。一部新宪法于1980年10月经公投通过，这部宪法不同于《维新宪法》而带有自由民主倾向。1981年2月，选举团依照新宪法选出全斗焕为第五共和国总统。在全斗焕统治期间，韩国的民主运动持续发展，民众要求总统由公民直选产生。1987年，此运动升温为大型示威。6月29日，全斗焕的指定继承人卢泰愚选择放弃镇压而寻求与反对阵营和解，最终政府与反对派达成共识，制定新宪，并于10月12日及25日分别由国会及公投通过???。此宪法规定总统由全民直选产生，并成立宪法法院。这部1987年的宪法至今仍然生效。卢泰愚在1987年12月赢得总统大选。1992年12月，金泳三在大选胜出，成为韩国32年来首位文人总统［31］。及后，随着金大中于1997年当选总统，韩国首次出现政府与在野党和平交接政权的局面［32］。韩国的民主宪政明显得以巩固［33］，倒退回威权统治或军事统治成了不可想象的事情［34］。1995年，全斗焕与卢泰愚两位前总统均被起诉，分别被判处叛国罪与贪污腐败罪罪名成立，转型正义得以伸张［35］P270－271。
韩国宪法法院［36］成立二十多年来，树立了作为宪法守护者、人权捍卫者的形象，它在数百宗案件中宣告法例或政府行为违宪，并曾审理涉及关键政治议题的案件，如对两名前总统的审判的宪法性问题、以及2004年国会弹劾总统卢武铉一案［37］。通过宪法法院的活动，宪法成为了真正的规范性文献，规管国民生活及政府运作。［38］P392今日韩国，是亚洲经济与文化强国之一，也是亚洲民主宪政的要垒之一。正如一位当代韩国史家写道：“民主并非上天的恩赐，亦非人类与生俱来的政制，而是每个社会一步一步争取而来的。在这方面，韩国人的抗争如此历久不衰，或许在我们的时代，没有任何国家比大韩民国的人民更配享有民主。”［30］P339如上所述，韩国徘徊于独裁与民主之间，经历了数十年的政治与社会动荡，相比之下，朝鲜的历程可谓形成了强烈的对比。朝鲜的集权主义共产主义政权，不论在政治上还是在宪制上，其稳定性与延续性都显得不同凡响。自1948年朝鲜民主主义人民共和国成立以来，国家一直受到一人的强权领导，先是金日成(直至他1994年逝世为止)，再是其子金正日(直至他2011年逝世为止)。一些观察家指出，后者即位的合法性实质上是基于王朝式的继承，而不是他个人的特点或思想。2011年，金正恩也继承了父业。以下将简介朝鲜的第一部宪法即《1948年宪法》、其后的《1972年宪法》及其修订。《1948年宪法》大幅度仿效苏联斯大林时代的《1936年宪法》，据称斯大林曾亲自编修过朝鲜这部宪法的原稿，这部宪法建立了苏维埃式的政治体制。理论上，最高权力属于由选举产生的最高人民会议，实际上，权力由朝鲜劳动党及其最高领袖掌握。朝鲜的选举被指为“徒具形式，每个议席都只有一位由执政党首肯的候选人竞选”［39］P283。政府行政权力则由内阁及总理行使。宪法中有关于国民权利和义务的条文。在经济领域方面，《1948年宪法》体现了对当时的中产阶级的妥协：它认可一定程度的生产工具的私有制及经商自由。《1948年宪法》先后于1954、1955与1962年修订。
1972年，朝鲜制订了一部全新的宪法。原来的《1948年宪法》是一部人民民主宪法［39］P171，反映人民民主的原则而非全面的社会主义，与此相比，《1972年宪法》则命名为《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》。这部宪法的制定，宣示着早前对非社会主义经济的妥协告一段落，金日成的强人统治也进一步巩固---宪法为他增设了新的职位：权力至高无上的主席。新宪法表明，朝鲜民主主义人民共和国的指导思想是朝鲜劳动党的主体思想，此思想乃马克思列宁主义于我国现实情况的创造性运用(《1972年宪法》第4条)。主体思想于1966年由金日成首次提出［39］P273。 《1972宪法》也纳入金日成的一些其他思想(有些按照他首次发表的地点命名)，如青山里方法、千里马运动及大安工作体系［39］P273－276。在此部宪法下，私人经济活动再无立足之地，国家实行计划经济，并宣称废除税制［39］P274－276。在国民权利与义务方面，新宪法明文规定“每人为全体，全体为每人”的集体主义原则是权利与义务的基础(《1972年宪法》第49条)。换言之，社会利益应当凌驾于个人利益之上。《1972年宪法》于1992年修订；1994年金日成逝世后，宪法于1998年进行更广泛的修订，到了2009年，朝鲜又再度修宪。也许是为了回应共产主义在苏联和东欧的衰落，1992年的修订不再将主体思想与马列主义相提并论，前者成为了朝鲜民主主义人民共和国的主要指导方针。1992年的修订也改变了《1972年宪法》中关于经济方面的条文，容许外来投资。《1998年宪法》于序言中称这是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想及其国家建设业绩加以法律化的金日成宪法。
国家主席一职被废除，政府架构基本上恢复至《1972年宪法》所规定的情况。这部宪法的序言称金日成是共和国的永恒主席，并宣告朝鲜人民会维护和继承他的思想，并在朝鲜劳动党的领导下，将主体思想的革命事业进行到底。修订后的宪法明文规定“朝鲜民主主义人民共和国的一切活动在朝鲜劳动党的领导下进行”(《1998年宪法》第11条)。在经济领域方面，修订后的宪法扩大了私有产权的范围，并容许国民有限度参与私人经济活动。2009年4月，朝鲜宪法再次修订。这次修宪看来是为了巩固金正日的地位而进行的。金正日在修订前已兼任国防委员会委员长及若干其他公职，而修改后的宪法表明，国防委员会委员长是朝鲜民主主义人民共和国的最高领袖。国防委员会的权力通过这次修宪得到扩充。金正日于上个世纪90年代末提出的先军政治也被列入宪法，成为除主体思想以外的基本指导方针。这次修订也删除宪法中所有提及共产主义的字眼，涉及社会主义者则被保留。此次修宪亦引入一项条文，表示国家尊重、保护国民的人权。金正日于2011年12月去世，其子金正恩顺利继承了其父亲的最高领导地位。至于朝鲜的宪法体制会否有变，则尚待观察。
五、中国的案例
西方宪政与民主思想早于19世纪末传入中国，而在20世纪初，清政府也开始准备引入君主立宪［40］，但在成事之前，清朝已因1911年辛亥革命而被推翻，1912年，中华民国正式宣告成立。在共和国最初十五年间，连续几任政府在北京草拟和颁布宪法(以西式自由民主倾向为主)，但由于政局不稳、军阀割据、国家未能统一，这些宪法无一能发挥效用［41］。1928年，蒋介石领导下的中国国民党完成对军阀的北伐，中华民国政府定都南京。然而，国民党与中国共产党(1921年成立)的内战依然持续，直至1936年西安事变，蒋介石方停止对共产党(当时已退至延安)的军事行动，改为与他们一起抵抗日本入侵。国民党的宪制发展策略，乃建基于孙中山先生关于革命建国的三序方略。第一阶段是军政(军事政府统治)，旨在扫除军阀，一统国家；第二阶段是由国民党领导国家，实行训政，为日后的民主宪政作好准备；最后是实施宪政。故此，蒋氏政府于1931年颁布临时宪法，题为《中华民国训政时期约法》，并明文赋予国民党执政权力［42］。
国家环境保护总局
国家环境保护总局文件
环发〔2004〕59号
关于发布《湖库富营养化防治技术政策》的通知
（本文件系与农业部、水利部、交通部、科学技术部联合发布）
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），农业厅，水利厅，交通厅，科技厅：
为贯彻《中华人民共和国水污染防治法》，保护水环境，指导和推动我国湖库富营养化防治工作，现发布《湖库富营养化防治技术政策》，请参照执行。
附件：湖库富营养化防治技术政策
环保总局 农业部 水利部
交通部 科学技术部
二○○四年四月五日
附件：
湖库富营养化防治技术政策
一、总则和控制目标
（一）为保护湖库及其流域的水质和生态环境，遏制湖库富营养化发展，指导湖库富营养化防治并提供技术支持，为湖库环境管理提供技术依据，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、国务院批准的太湖、巢湖、滇池水污染防治计划，以及国家关于湖库环境保护的法规、政策和标准，制定本技术政策。
（二）本技术政策适用于我国境内所有的湖泊、水库及其流域地区。
（三）湖库富营养化防治的指导目标是：通过30年左右的努力，遏制湖库富营养化发展，使湖库水质良好，生态处于良性循环，湖区经济可持续发展。具体指导目标如下：
1、到2010年，工业污染源全部达标排放，基本控制住点源排放污染物的入湖总量，湖周城镇污水处理率达到70%以上，面源治理初见成效，对湖库流域重点地区加大产业结构调整力度，进行生态恢复和建设示范。
2、到2020年，湖库流域范围内产业结构比较合理，湖周城镇污水处理率达到80%以上，面源治理有明显成效，湖库及流域生态建设有明显进展，基本完成湖库岸边和湖滨带（指湖库水陆交错带，湖库水生生态系统与湖库流域陆地生态系统间的过渡带）生态建设，湖库富营养状态得到改善。
3、到2030年，湖周城镇污水处理率达到90%以上，湖库流域重点区域全部做到科学、合理使用化肥，控制住面源污染；完成湖库流域地区生态建设，基本恢复湖库水体正常营养状态，满足湖库水体的使用功能。
(四)各湖库所在地县级以上人民政府应根据国家法律、法规要求及本技术政策指导意见，制定适合本地区湖库富营养化防治管理办法，明确防治的具体目标、政策和措施。
（五）本技术政策总的指导思想是：按照可持续发展的原则，坚持人与湖库环境相协调，以生态学理论和环境系统工程理论为指导，遵循湖泊演变自然规律，综合协调湖库富营养化防治和湖库流域地区经济发展的关系。
（六）本技术政策总的技术原则是：坚持预防为主、防治结合，对目前水质及生态良好的湖库应加大保护力度，防止水体富营养化；对已经发生富营养化的湖库，应坚持污染源点源和面源治理与生态恢复相结合、内源治理和外源治理并重、工程措施和管理措施并举，利用多种生态恢复的方法逐步恢复湖库及流域地区的生态环境，保持湖库生态系统的良性循环。
（七）本技术政策总的技术措施是:大力提高湖库周边城镇地区的排水管网普及率和城镇污水处理率，加强工业污染源综合治理，控制入湖库污染物总量；对湖库流域重点地区进行工业和农业产业结构调整，控制湖库流域地区面源污染；开展湖库及其流域地区生态保护和建设，确保湖库生态系统安全与湖库水体的使用功能。
二、湖库富营养化防治方案制定
（一）湖库富营养化防治方案应包括外源治理与湖库生态恢复两部分内容。方案的制定应遵循如下原则：
1、控制污染源与湖库生态恢复相结合；
2、根据湖库的纳污能力及水环境容量和水资源合理开发利用量进行产业结构调整和人口控制；并与流域内各城市规划及社会经济发展计划相协调，与相关行业部门的规划相协调；
3、以治理重点污染区、重点污染源为主，优先考虑对饮用水源地的保护；
4、结合功能区划，在最大限度削减外源污染负荷基础上，实行污染物入湖库总量控制和污染源削减排污量目标控制，强化水污染物排放管理，明确各类污染源的排污负荷定额；
5、根据湖库流域实际条件，对污染源实行集中与分散治理相结合，点源与面源治理相结合；
6、以预防污染和生态保护为主，水资源利用与保护相结合。
（二）制定湖库富营养化防治方案应首先进行环境问题诊断。要组织进行充分的多学科调查，确定湖库的主要环境问题，包括污染类型等，明确造成湖库富营养化的基本原因。
（三）湖库富营养化控制目标应满足湖库功能区的要求，并符合流域可持续发展的需要。
（四）湖库富营养化防治方案的内容应包括环境管理方案、入湖库污染源治理（控制）方案、生态恢复（保护）方案、水资源合理开发利用与保护方案、产业结构调整方案。对已受污染的湖库应提出综合治理对策，包括环境工程对策、生态工程对策、水资源合理开发利用对策及管理对策等。
（五）在大型湖库的污染控制方案中，应根据湖库水域特征、污染源分布特点，结合湖库流域的自然条件差异，选择重点区域进行重点整治。重点污染控制区的划分应注意：
1、集中式饮用水源地和下游水源的源头应列为重点保护水域，严防发生生活饮用水源地污染事故；
2、污染源相对集中、污染特别严重的区域和水域；
3、具有特殊生态保护意义的水域和水陆交错带（湖滨带）。
（六）运用生态学原理和系统分析方法，确定湖库水生态系统各要素之间的关系，选择国内外已有工程应用实例的、经济实用的污染防治方法或治理技术。
三、点源排放污染防治
（一）点污染源主要包括集中排入湖库的城镇生活污水排污口、排放工业废水的企业及湖库流域内其他固定污染源。
（二）城镇污水处理要根据污染源排放的途径和特点，因地制宜地采取集中处理和分散处理相结合的方式。以湖库为受纳水体的新建城镇污水处理设施，必须采取脱氮、除磷工艺，现有的城镇污水处理设施应逐步完善脱氮、除磷工艺，提高氮和磷等营养物质的去除率,稳定达到国家或地方规定的城镇污水处理厂水污染物排放标准。
（三）从严控制临湖宾馆、饭店的污水排放，将其纳入城镇污水处理厂或建设配套的污水处理设施，实现达标排放。鼓励有条件的临湖宾馆、饭店和沿湖居民小区，以及湖库上游流域地区的城镇和居民小区建立中水回用系统，努力做到生活污水不入湖库，减少进入湖库的污染负荷。
（四）所有工业污染源须稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准。排入正常运行的城镇污水处理厂收集范围内市政下水道的工业废水，其所含污染物的种类和浓度应满足进入污水处理厂的要求。工业污染源还应达到污染物排放总量控制的要求，鼓励工业企业建立ISO14000环境管理体系，推动其实施清洁生产。
（五）对湖库流域地区排放氮、磷等营养物质的工业污染源（如化肥、磷化工、医药、发酵、食品等行业），应采用先进生产工艺和技术，提高水的循环利用率，减少生产过程产生的污水量和污染物负荷，污水处理厂采取脱氮除磷的处理工艺。
（六）合理布设点污染源的排放口，新建或改建排放口的应严格遵守有关法律法规的规定，避免点污染源废水直接排入地表水Ⅲ类或优于Ⅲ类使用功能的湖库。
（七）湖库流域内，应严格控制规模化畜禽养殖场的建设，已建成的畜禽养殖场废水及禽畜粪便必须进行有效的治理和无害化利用。饮用水水源地保护区应合理划定范围，并与国家交通基础设施规划相协调，饮用水水源地保护区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的项目。
（八）对所有点污染源应实行基于水域纳污能力和污染物排放总量控制的水污染物排放许可证制度。
四、面源排放污染防治
（一）点污染源以外的外部污染源统称为面源（非点污染源）。面源没有固定的集中发生源，污染物的迁移转化在时间和空间上有不确定性和不连续性。面源污染物的性质和污染负荷受气候、地形、地貌、土壤、植被以及人为活动等因素的综合影响。
（二）面源污染是引起湖库富营养化的重要因素，它主要来自农牧地区地表径流（包括农村村落污染）、城镇地表径流、林区地表径流、以及大气降尘、降水等。
（三）农牧地区地表径流主要包括村镇废水、固体废弃物渗滤液以及农田地表径流。
1、农村地区基本没有排水（包括下水）管网系统，村镇废水不能得到有效控制。应根据实际情况对污水进行收集，综合考虑投资、占地、运行维护和水质要求，采用与当地经济水平相适应的处理工艺对污水进行处理。对湖库区域土地利用和土地功能进行合理规划；加速农村城镇化，以利于污水的集中处理。
2、农田地表径流主要污染物是氮、磷、泥沙和农药，可因地制宜地采取农田基本建设及坡耕地改造、等高种植等水土保持技术，或利用田间渠道、坑、塘等改造成土地处理系统，进行农田污染控制。
3、加强湖库流域的农田管理，包括合理规划农业用地；推广根据土壤肥力检测结果合理使用化肥的技术，适当增加有机肥使用比例，提倡施用缓释或控释肥料，提高肥料利用率；严格按照《农药管理使用准则》科学用药；优化水肥结构，施行节水灌溉，以减少面源营养的流失。
4、大力发展生态农业，推广平衡施肥、秸秆还田、病虫害综合防治、无公害生产等技术，鼓励发展有机肥产业及有机食品、绿色食品和无公害农业产品。
5、农村固体废弃物可根据实际情况采用堆肥、厌氧发酵、卫生填埋等方法进行资源化、无害化处理和处置，禁止直接向湖库倾倒或抛弃。
（四）建立有效的城镇地表径流收集（雨水管网）、处理系统，设置初期雨水收集处理设施，提高城镇排水管网截流能力，加大对初期雨水的收集处理能力。
（五）鼓励推广使用无磷洗涤用品，湖库流域应严格实施“禁磷”措施。
（六）生态系统脆弱和水土流失严重是强侵蚀区的显著特性。强侵蚀区的污染控制必须坚持以防为主、防治结合、治理与管理相结合的原则。既控制水土流失，又要恢复区域生态系统的良性循环。生物治理与工程治理相结合，利用土石工程、绿化等措施，加快治理水土流失。
（七）入湖库河流是输送面源污染物的重要途径。入湖库河流污染控制，一方面要确保防洪防涝，另一方面可采取适当的工程措施，增加水入湖库前的滞留时间，净化径流污染物。
（八）鼓励有条件的地方采用前置库、碎石床等工程技术，利用天然或人工库（塘）拦截暴雨径流，通过物理、化学以及生物过程使径流中污染物得到有效削减。
（九）湖库周围区域由于农业生产活动频繁、人口密集、污染物迁移过程短等原因，对湖库水质污染威胁大。应结合各地自然环境、生产技术和社会需要，鼓励根据生态学原理建立小流域生态农业系统，既促进湖库周边地区农业的发展，又有效控制污染物的产生和扩散。
五、内源排放污染防治
（一）内源产生的污染物不经过输送转移等中间过程直接进入湖库水体。湖库内污染源（内源）主要包括湖内船舶、湖内养殖、污染底泥等。此外，内源还包括因水体富营养化而造成的蓝藻爆发、水生生物疯长形成的间接污染。
（二）湖库内船舶污染主要是由于旅游、航运所用船舶产生的，其污染物主要有生活污水、生活垃圾及油污染物。
（三）加强对湖库内船舶的管理。对由此带来的污染，应强化宣传，提高游客和运输船主的环境意识，建立全面严格的管理、监督机制，需要采取的措施应纳入湖库环境规划和旅游、船运设施建造计划。
（四）湖库内旅游、航运产生的生活废水、废物应按规定妥善收集、贮存或处理，严禁向湖库中直接排放或抛弃。船舶靠岸后，留在船上的废水和废物应排入岸上接收设施并按环保要求和标准处理。
（五）应按照有关法规、规范要求建立相应的船舶防污染应急机制，船舶应配备防污染设备，旅游、港口部门应建设足够的船舶废弃物接受设施。饮用水水源地保护区内，以汽油、柴油为燃料的船舶应限期改用电力、天然气或液化气等清洁能源。
（六）在湖库养殖中鼓励科学的自然放养方式。应根据湖库功能分类控制网箱养殖规模，以生活饮用水源为主要功能的湖库严禁发展网箱养殖，已有的网箱养殖应予以取缔；以工农业用水或旅游为主要使用功能的湖库，发展网箱养殖需要进行科学论证并经有关部门审批。在允许发展网箱养殖的湖库水域中，应科学确定网箱养殖的密度，严格禁止高密度养殖。网箱养殖活动向水中排放的污染物不得超过相邻水体自净能力。
（七）根据湖库水环境现状和水质要求，按照“谁污染谁治理”的原则，养殖单位或个人应及时清除残饵，必要时疏浚网箱底泥。
（八）我国城市湖库底泥中的氮、磷等营养物质含量较高，是湖库富营养化主要影响因素之一。湖库污染底泥堆积较厚的局部浅水区域，宜采用环保底泥疏浚工程进行治理；深水区域含污染物量大的底泥可在试验研究的基础上，因地制宜地采用合适的方式进行治理。
（九）在底泥生态疏浚工程的设计和施工过程中，须同时考虑湖库水生生物的恢复，对施工过程应严格监控，采取有效方式处理堆场余水，避免造成二次污染。合理处理疏浚底泥，努力实现底泥的综合利用。
（十）对蓝藻水华爆发或单一种水生植物疯长造成水体景观和水生态系统破坏的情况，应采取有效措施应急处理，但要注意防止造成水体新的污染。
六、湖库及流域生态恢复
（一）生态恢复是湖库富营养化控制的必要措施，水体生态系统恢复良性循环是湖库富营养化得到控制的主要标志。湖库及流域生态恢复应包括湖库水生生态系统恢复、湖滨带生态恢复及湖库流域生态恢复三个环节。生态恢复包括自然恢复与人工协助恢复两种方式。
（二）湖库水生生态系统恢复的重要前提是污染已得到有效的控制或消除。
1、湖库水生植物系统一般由沉水植物群落、浮叶植物群落、飘浮植物群落、挺水植物群落及湿生植物群落共同组成。应根据适应性、本土性、强净化能力及可操作性等原则确定其先锋物种，进行水平空间配置及垂直空间配置。应注重浅水区、消落区的植物群落和湿地的保护和恢复。
2、对已丧失自动恢复水生植被能力或自动恢复起来的水生植被不符合湖库水质保护需要的情况，可考虑通过生态工程措施重建水生植被。
3、对于仍然保留适合于大型水生植物生长的基本条件、有一定残留水生植物面积或局部湖区出现自然恢复趋势的湖库，可以通过提高水体透明度、控制有机污染及氮、磷污染等人工措施改善水生植物生长的环境条件，协助恢复水生植被。
4、湖库水生生态系统恢复的最终目标是恢复水生生态系统和生物多样性，恢复水生植被的同时应考虑尽可能为所有湖库本地的水生生物生存创造适宜的环境。
5、鼓励合理利用大型水生植物资源。
6、鼓励生态水产养殖，利用鱼鳖和贝类等生物的滤食性特点，科学选择和合理搭配水产养殖种类，进行人工放流，调整湖库水生生物不合理的结构。
（三）湖滨带生态恢复的基本目标为：建立过渡带结构、实现地表基底的稳定性、恢复湖滨带生态环境及动植物群落、保持湖滨带功能的多样性、增加视觉和美学享受。
1、湖滨带生态恢复中，应尽可能维持较大的过渡带规模，发挥湖滨带的截污、过滤和净化功能；为土著动植物物种及因特殊需求而引进的外来物种提供适宜的生存环境，对湖滨带群落的生物生产过程进行控制，防止外来物种可能带来的危害。
2、湖滨带生态恢复应综合考虑物理基底（地质、地形、地貌）设计、生物种类选择、生物群落结构设计、节律（自然环境因子的时间节律与生物的机能节律）匹配设计和景观结构设计等重要内容。
3、湖滨带严禁不合理的人为占用，已占用的应限期拆迁，退田还湖；湖滨带保护区应限制农村村落及工业、农牧业的发展；严禁破坏水下湖滨带的水生植被，收割水草要有计划。
（四）湖库流域陆生生态系统包括湖库上游山地侵蚀区、矿山、农作区及水源涵养林等。
1、山地侵蚀区生态系统恢复可按实际情况采用自然恢复或人工恢复。在具有较强更新能力的疏林、灌丛、采伐迹地及荒山、荒坡等，可阻断人类干扰、破坏，依据植被的自然更新能力，通过一定的科学管理和人工补植，促进植被自然恢复和生长。在降雨量多、降雨强度大的水利侵蚀地区，须重视坡面的径流整治（拦、引、蓄、排等各项工程），通过工程措施为植被的生长创造条件，再通过植被人工恢复重建山地生态系统。强侵蚀地区的生态恢复要根据规划、因地制宜地采取恢复措施。
2、采矿活动是短期土地利用形式，在矿山开采前必须明确矿山恢复目标，做出矿山生态恢复计划，预留生态恢复资金。在矿山生态恢复中应考虑地表景观，做好表土管理，控制水土流失，最终进行植被恢复，恢复后还应进行跟踪监测。
3、农作区的生态保护技术以蓄水保土、减少水肥流失、提高农作物产量、保护生态环境、使农业生产持续发展为目的。主要技术措施包括：等高带状耕作、间作套作以延长植物地表覆盖时间、改良土壤结构以增强土壤自身抗蚀能力等。
4、水源涵养林是湖库环境的重要保护屏障，应加大水源涵养林保护力度，严禁乱砍滥伐。
5、水源涵养林生态恢复中应注重群落优化配置技术，通过植被恢复，建立乔、灌、草合理配置的水源涵养林生态复合系统,利用植物根系固结土壤、增强地表水入渗能力、提高土壤持水量，防止山地水土流失，恢复和保持土地肥力。
七、对水质现状较好的湖库的保护措施
（一）我国西南部地区的一些湖库以及其他地区部分深水湖库的水质目前较好，应加大保护力度，防止向富营养化发展。
（二）在水质较好的湖库流域内新建、扩建和改建各类工程项目，其环境影响评价中应包括对水体富营养化的影响评价，并提出相应的预防措施。
八、湖库环境管理措施
（一）湖库富营养化污染防治除采取必要的工程技术措施外，还应根据湖库情况制订切实可行、有效的管理措施，加强湖库富营养化防治的立法和宣传。
（二）应加快完善湖库保护的政策法规和标准体系，建立湖库地区可持续利用的自然资源和生态环境系统，提高社会的可持续发展能力。
（三）通过制定配套的行政规章和村规民约，规范湖库流域可能造成湖库生态破坏的人为活动。
（四）推进湖库周边农民退耕还林、退田还湖，或建立生态农业系统，提高村镇居民环保意识，鼓励参加环保活动。
（五）进一步完善湖库水质监测系统，及时对湖库水质进行监测，科学划分功能区，全面了解湖库污染负荷的输入和水质变化规律。
（六）湖库水量调控应符合水资源综合规划、防汛抗旱和生态环境保护的要求。按近期和长远兼顾、因地制宜的原则，通过入湖、出湖及湖库水资源的合理调控，减轻污染。湖库水量调控可作为改善湖库水环境的辅助性手段。
（七）应建立湖库环境管理信息系统。为水环境评价、富营养化趋势预测、流域社会和经济可持续发展评价等，提供信息支持。
（八）应加强湖库的环境监督管理，重要湖库所在地方政府应制定专门的管理办法。跨行政区的湖库应由流域机构和有关地方政府统筹规划，制订相应的管理办法，实现流域性管理。
九、鼓励发展的技术、装备和相关的科学研究
（一）在面源污染防治方面：鼓励经济适用的湖库面源治理技术研究与应用、农村与农业面源污染控制技术研究与示范、适合农村经济发展水平的农村村落污水处理技术研究及运用、禽畜养殖场的清洁生产与技术示范；鼓励进行垃圾收集、贮存、运输系统的研究和应用。
（二）在内源污染防治方面：鼓励底泥环保疏浚技术的研究和疏浚关键设备的研制，鼓励湖泊底泥资源开发利用研究。
（三）在水生生态恢复方面：鼓励水生生物资源恢复与利用技术的研究与应用，应开发针对不同地区、类型、功能湖库的水生生物资源技术及相关装置。
（四）鼓励水华爆发应急处理技术及装置的研究、生物除藻技术的研究与应用。
（五）鼓励湖库富营养化机理、污染治理效果评价、湖库信息管理系统的研究。
（六）鼓励针对退耕还湖（林、草）、休耕（养、捕）等开展农业生态保护补偿政策研究。
关键词: 宪政/政治体制/亚洲
内容提要: 作为亚洲五国的中国、印度、南北韩(韩国和朝鲜)、日本与印度尼西亚宪政发展道路各有不同。究竟源于西方社会的宪政模式是否在其发源地以外也具有普遍适用性?亚洲又是否存在特殊的宪政模式或政治体制?如果我们从宏观历史与比较研究的角度审视这五国自十九世纪末直到今天的发展,便可发现,在现代和当代时期,宪政主义在亚洲还是产生了深远的影响。但是,亚洲似乎没有产生特殊的"亚洲式"的宪政模式或政治体制,也没有足够证据显示亚洲的文化与价值观念与宪政主义难以相容。恰恰相反,宪政主义能否在某一国家或地区得以实施,似乎更多地取决于政治因素,以及战争、外国干预等具偶然性的历史事件的影响,而不是主要取决于文化与价值观念。
引言
宪政主义原为西方现代文明的产物，它既是一门学说，也是一种政治和法律的实践。它包含以下 7 个元素：法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接。在上两个世纪，宪政主义传遍世界每一角落，在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展，尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路，探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区，并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样，亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。
西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程，在某些情况下是由于殖民化( 如印度) ，在某些情况下是因为遭遇西方挑战后，为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿(如中国、日本) 西方宪政模式。在所研究的案例中，有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法，但其后执政者却无视宪政主义的要求，实施威权统治(如韩国、印尼) 。当然，这些威权主义政体均未能持续，逐渐让步给民主宪政( 如韩国、中国台湾地区、印尼)。也有一些国家，西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境，造就了稳定的管治模式( 如印度、战后日本)。还有一些国家，列宁———斯大林式的宪法被引进后，稳固地保留下来，由共产党领导的社会主义政体仍然健在( 如中国大陆、朝鲜) 。本文建基于对五个主要亚洲国家：中国( 包括台湾地区) 、日本、南北韩( 北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国)、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因，一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平；二是在于它们在亚洲地区( 中东地区除外) 享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国，它是当今世界人口最多的国家，亦是崛起中的经济超级大国；日本在亚洲地区，在经济、科技方面最为先进； 印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说，分别是东南亚和南亚的最大两国；最后，朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案，其中，韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困，成为亚洲的经济与文化大国。
一、日本的案例
欧洲人于十六世纪初首次来到日本，当中包括基督教( 天主教) 传教士，但他们在十七世纪被驱逐出境，而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间( 1603～1868) ，日本采取锁国政策，直至 1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久，才被迫开放门户。一如邻邦中国，西方列强与日本签订不平等条约，而日本人也像中国人一??开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策［1］。
虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承，未曾间断，而不像其他国家那样经历过改朝换代，但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人( 将军) 及其政府( 幕府)手中( 将军之位也按血统世袭； 自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立) 。日本分为二百多个藩地［1］P238，各有诸候( 大名)管治，并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新，原有的封建制度改变为中央集权。理论上，明治维新标志着天皇重掌政权，即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看，政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中，他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖［1］P80，明治维新后他们便以天皇之名行事，这些政治精英被称为元老［1］P88。
明治天皇( 1868 ～1912)在位期间，日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家，能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”［1］P84－85以法律领域为例，日本订立了欧洲式的法典( 主要参照法、德两国法典)，又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育［2］第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进，并被奉为正统［2］P25。政府的行政制度亦进行了西化［1］P83、88。
从宪政角度来说，最重大的发展之一莫过于1870 年兴起的自由民权运动，以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动［1］P87－88。1875年，日本政府向社会承诺最迟于 1890年制宪，并成立国会［2］P28。为准备制宪，政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度［2］P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案，最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度，尤其是1850 年的《普鲁士宪法》［2］P28。1889 年，《大日本帝国宪法》( 又称《明治宪法》)终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为，而非日本全国人民的行为；西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”，天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”，其中写道：
天皇“对现在及将来之臣民，宣布此不磨之大典。…国家统治之大权，朕承之于祖宗，侍之于子 孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”，并“为国家元首，总揽统治权”。在宣称天皇拥有统治权的同时，《明治宪法》(于第三章) 设立名为帝国议会的国会制度，当中包括贵族院( 上议院) 及众议院( 下议院)。前者由贵族及敕任议员组成，后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务( 第一章乃关于天皇) 。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问(第四章) 、司法( 第五章) 、财政( 第六章) 及补则(第七章) 。起初，众议院的选民范围局限于每年缴纳至少 15日圆税款的男性公民，这类人当时仅占人口的百分之一［1］P89。其后选民范围于 1900 年及 1919 年先后有所扩展，到了 1925年，所有男性公民皆享选举权［1］P93。不同政党的候选人互相竞逐，并在进入议会后与政府行政官员分享权力，发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制，即组成内阁的首相及其他大臣，均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外，首个成功的议会制度的实验”［1］P89。这种于大正天皇位内(1912 ～ 1926) 盛行的民主政治被称为“大正民主”( 1913 ～ 1932)［1］P93。然而，日本民主发展的趋势却于 20 世纪 30年代发生了逆转。
应当指出的是，即使在 20 世纪 30年代民主发生倒退之前，西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来，为了防止时有发生的民间骚乱，以及打压异见人士与共产主义者等原因，日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制，如19世纪末的《保安条例》［2］P29和 1925年的《治安维持法》［1］P97。值得注意的是，《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制，宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。
日本军人政府的兴起并于 1936 年正式取代文官统治［2］P31－32的原因，固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持，以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因，然而《明治宪法》本身的不足之处，也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责；他们完全由天皇任命，只向天皇负责。如此一来，任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法，就无宪法上的基础。再者，按照宪法，只有天皇拥有对军队的最高指挥权，军队实际上不受文官政府的控制。自20 世纪 30 年代起，亦即日军侵略和占领中国东北时，日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于 20 世纪 30年代取得对政府的控制权后，将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家，并向国民灌输“国体”( kokutai)思想［3］P7，强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲，最终更挑起了太平洋战争。
日本战败后，由美国主导的盟军占领了日本( 1945 ～1952)。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外，也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案，政府随之拟定草案，提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946 年 2 月指示手下拟定一份指引，让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后，经驻日盟军总司令部批准，最终于 1946 年 8月由新选出的帝国议会众议院通过［3］P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇( 1926 年即位 ～1989 年驾崩) 于 1946 年 11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布，以此确保了日本宪法的延续性。另外，宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障，但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面，则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义(永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力)和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度，即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。
如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较，可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民，并确定本宪法。”不过，新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此，第一章仍是关于天皇的章节，它规定天皇仅是“日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据。”“天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议与承认，由内阁负其责任。”第二章为新增章节，题为“放弃战争”，当中只有一项条文即第9 条，亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”，列举了诸多公民与政治权利，社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会(即“国家的最高权力机关”，包括众议院及参议院两院) 、内阁( 须“对国会负连带责任”) 、司法( 被赋予违宪审查的权力) 、财政、地方自治、宪法的修改(须每议院全体议员三分之二以上通过，并于全民投票得到半数以上赞成) 、最高法院及补充规则。
虽然 1946 年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期，它却一直沿用至今，成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论( 特别是就第9 条而言)［3］P12－18，但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案，更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重。整体而言，日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的［3］P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少，然而日本最高法院素以保守和司法克制著称，在62 年内( 1947 ～2008) 仅有八次宣告国会通过的法例违宪。自 20 世纪 40年代末起，日本一直定期举行自由而公平的选举，而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大( 直至 2009 年)可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为，日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。
二、印度的案例
印度是世界最古老的文明之一，在殖民化过程中，它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化，是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”［4］P16。英国东印度公司成立于1600年，并于 17 世纪开始于印度活动； 到了 1858年，英国政府正式就印度行使主权，负起管治印度的责任［5］。英国国会制定《1858年印度政府法》，作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制，如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来，英国将民选成分引入了印度的立法议会，使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展，虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党———如1885 年成立的印度国民大会党，及 1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间，国大党展开其地方自治运动，争取由印度人自治［6］。后来，圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争，目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后，英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家，各自拥有其制宪会议，以制定各自的宪法。经过两年的讨论，印度制宪会议在 1949 年通过了《印度共和国宪法》(简称《印度宪法》) 。
这部新宪法在通过时包括序言、22 篇( 395 项条文) 和 8个附表，是世界上篇幅最长的宪法。在其他国家由一般法例规定的许多行政细节，也都包括在这部宪法之内。如果把该宪法与《1935 年印度政府法》(即印度独立前英国国会为英属印度通过的最后一份宪制性文件) 相比较，我们会发现两者之间有相当延续性： 新宪法中不少条文都是从《1935年印度政府法》复制而来的。新宪法基本上包含西方自由主义民主宪政国家宪法的所有特征，既肯定主权在民的原则，又设定了人权保障的制度。 它并跟随《1935年印度政府法》所设的架构，采取联邦制，部分学者称之为准联邦制，划分印度联邦政府和各邦政府的权力［7］P677－680。在联邦和邦两个层次，印度宪法都设立了英式议会内阁制的政治体制。同时，印度也引进了美国式的违宪审查制度，由法院审查立法行为与政府行为是否违宪。
《印度宪法》其中一个特色，在于其第四篇列出的一套“国家政策的指导原则”( 简称“指导原则”) ，宪法明文规定这些原则的执行并无可诉讼性(即不由法院在审理案件时直接应用和执行) 。这种指导原则的 设 立 是 由《爱 尔 兰 共 和 国 宪 法》所启发的［6］P29。指导原则包括国家的一些基本方针政策，如维持公正的社会秩序以促进人民福利( 《印度宪法》第 38 条)，确保社会物质资源的占有与控制，应以最有利于公共利益的方式分配( 印度宪法》第 39( b)条) ，及避免财富与生产手段过于集中，损害公众利益(《印度宪法》第39( c) 条) 。指导原则也涉及公民的社会、经济与文化权利，如拥有基本的谋生手段的权利( 《印度宪法》第 39( a)条)、工作权、受教育权、享有公共援助权( 印度宪法》第 41 条)，以及保障人民能够就业、拥有起码的工资和工作条件，以确保他们能享有合理的生活水平，并享有闲暇与参与社会和文化活动的机会。( 《印度宪法》第 43 条)考虑到印度社会中传统的种姓制度，以及社会与经济上的严重不平等现象，以下指导原则显得尤为重要：国家须特别关心与促进弱势阶层的教育与经济利益，特别是表列种姓和表列部族( 于宪法附表列出的种姓和部族) ，并须保护他们免受社会不公及任何形式的剥削(《印度宪法》第 46 条) 。在此应当指出，宪法也为表列的种姓和部族预留了在人民院( 又称下议院) 及邦的立法院中一定比例的议席( 《印度宪法》第330、332 及 334 条) ，并废除了贱民制( 《印度宪法》第 17 条)———传统观念中将某种姓视作“不可接触的人”的制度。由此可见，《印度宪法》并非单为建立政治体制和宣示基本人权自由而设，同时也是为了促进社会改革。究竟维护社会下层种姓(即表列种姓、表列部族) 与其他在社会及教育上的落后阶层的利益，是否构成对其他人的歧视，这一直是在印度宪法学中最具争议性的议题之一［8］P397 －398。例如1990年印度政府实施《曼达尔委员会报告书》的建议，为社会和教育上的落后阶层预留一定比例的公职名额，结果导致了大规模的族裔骚乱［4］P29、33。在公务职位聘用中，机会均等与优待弱势之间的矛盾，成为了宪法诠释的问题。在Indra Sawhney v Union of India一案中，印度最高法院讨论了这个问题。在此案和后来相关的判决中，法院订下了详尽指引，以判别这些扶持行动是否合宪。
另一个与社会改革相关的具争议性的宪法领域是土地改革和经济政策，在印度宪政史上，这方面构成了最高法院与政府之间最为严重的分歧。政府在这方面推行社会主义式的政策，而宪法则保障私人产权，两者之间自然产生冲突。法院在针对立法进行违宪审查时，维护了受到土地改革的不利影响的农村地主的权益，土地改革因而受到阻碍；
其他拥有私有财产并受到国有化措施影响的人，也得到类似的宪法性保护，因此政府与法院之间争论不休。政府的对策是：运用执政党对国会三分之二议席的控制权，通过了一系列对宪法的修订，意图削减法院在这方面的违宪审查权［7］P682－684。国会与最高法院之间展开对了宪法监护权的争夺战［9］P1 －15。在此期间，法院创设了以下著名的宪法学原则：如宪法条文关乎该部宪法之基本结构，则国会无权对其作出修订［10］。
印度是由许多族裔和不同宗教与语言的社群组成的多元社会。事实证明，印度宪法建立的联邦制灵活有度。国家可以依照族裔及其他身分等政治因素，不时增添新邦［5］。对于联邦与邦之间在宪法上的关系，《印度宪法》第356条的运用与滥用长期以来是很有争议性的课题。根据此条文，若印度总统根据邦长的报告，或从其他途径，有理由相信在当时情况下邦政府已无力按宪法的规定履行其职能，则总统可取缔邦政府之权力，并下令由联邦政府直接就邦的事务行使权力(《印度宪法》第 356 条) 。宪法第 356 条被运用了逾百次之多。在 Bommai 一案中( ( 1994)3SCCI)，印度最高法院制订了在这类情况下实施违宪审查的准则，试图限制联邦政府运用第 356条的行为。第 356条属于印度宪法第十八篇，题为“紧急状态”。该篇首项条文为第 352 条，授权总统宣告全印度进入紧急状态。印度宪政史的分水岭，也是一桩被视为具创伤性的事件，出现在1975 年。当时总理英迪拉·甘地夫人( Indira Gandhi) 使用第 352条，“表因是声称印度发生内乱，会危害印度的安全，但实则是预防她会失去总理之位”［9］P97。事情的背景是，印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某桩关于不正当选举行为的诉讼中宣判甘地夫人罪名成立后，她随即于翌日颁布紧急状态令［4］P22。紧急状态期间，超过一千名政敌被拘留［9］P9。1977年，英迪拉·甘地撤销紧急状态，举行大选，却出乎她意料地被印度人民党击败［5］P257。人民党政府通过国会废除了英迪拉·甘地在位时国会为限制司法权而通过的一些宪法修订案，并进一步通过一项宪法修订案以减缩关于紧急状态令的权力［11］P370－371。
在紧急状态期间，印度最高法院曾作出了一项恶名昭彰的裁决： 在 Habeas Corpus 一案中，最高法院裁定，紧急状态令生效期间，所有防范性拘留(即被拘留者没有在法院审判中被证明犯罪，拘留的目的被声称是在于防止他犯罪)均可免于违宪审查。但紧急状态令结束后，最高法院则重新肯定了自身的司法权力，一个积极司法的新时期就此展开。自从 1978年 Maneka Gandhi 案( (1978) 2SCＲ621) 这一划时代的案例开始，印度法院建立了一整套的法理来解读宪法第 21条，几乎所有确保人民能有尊严、有意义地生活的元素都得到了程序上与实质上的宪法性保障；许多宪法中的指导原则原本不能由法院执行，从此也因而得以间接实施［7］P612 －613。在 1980年 Minerva Mills v Union of India一案与其后相关的案例中，就国会修订宪法的权限问题，最高法院重申并扩大了上述“基本结构”的原则［7］P682 －684。在 20 世纪 80年代的印度，著名的“公众利益诉讼运动”( 或称公益诉讼)开始形成，至今兴盛不衰。为促进这些诉讼，最高法院摒弃了传统的诉讼资格规则，并通过建立和运用以书信起诉等模式，给贫困者、文盲等弱势社群通过法院去维权提供了方便［7］P676。法院还突破了其审裁纠纷的传统角色，例如它不仅任命调查委员去进行调查，还推行社会政策性的项目，并监察其实施。对社会上处于弱势、受到压迫的群体而言，法院成为了他们权益的守护神。法院还介入涉及诸如贪污、警察与监狱暴力、环境污染等事件，以促进问题的解决［4］P38－44。正如两位印度学者在其合著中指出，“在其权力行使的广度与深度来说，印度司法机关，特别是最高法院，是民主宪政国家中的骄傲。”［7］P672
虽然有着以上成就，然而印度的司法系统整体效益非常值得商榷［12］P40。例如，法院积压了大量未处理的案件；行政体系的效率也有很多方面不如人意，贪污问题无日无之。印度的族裔、种姓与宗教冲突仍然偶尔演变成为暴动。然而，考虑到印度在六十多年前宣告独立时面对着何等庞大的社会、经济与政治问题，笔者认为印度实施自由主义的民主宪政的历程总体而言可算成功。在这个坐拥11 亿人口的国家，上次的 2009 年大选有七亿一千四百万合资格选民投票，在超过八十万个票站中选出自己的政府； 印度在民主宪政上的成就闪耀于亚洲。
三、印尼的案例
在历史上，今称印度尼西亚的千岛之国曾见证了印度教、佛教并重的室利佛逝帝国( 公元 8 ～ 14 世纪) 及满者伯夷帝国( 1293 ～ 1520)的文明［13］。在目前印尼逾二亿的多族裔人口中，绝大部分为穆斯林( 印尼人口的88%是回教徒)［4］P83。现代印尼的疆界是荷兰殖民统治时期所确立的。实际上，正是追求独立的抗争活动，成为了向现代印尼的居民注入共同身份认同感和国家统一意识的关键历程。荷兰人于1596年抵达印尼，并在其后三个半世纪中，在今日所称的印尼实施殖民统治。自 20世纪初，荷兰在印尼实施所谓合乎伦理的政策，于当地发展教育与卫生服务［14］P75，但与印度不同的是，印尼独立前并没有成熟的公务员体系，也没有由本地民选政治家实施自治的经验［14］92。
二十世纪初期，印尼民族主义运动萌芽。缔造出一个印尼身份的转捩点［14］P75是 1928年社会运动家们举行的一次会议上，与会者当场宣读《青年宣言》，宣称他们将以《同一国度、同一家园、同一语言》作为奋斗的目标。另一关键事件是日本在太平洋战争期间对印尼的侵略和占领，最终促进了印尼的独立。多位民族主义政治运动家，包括苏加诺与穆罕默德·哈达等，均曾与日本人合作，在日本人建立的印尼政府中任职［15］。日本投降后，苏加诺于1945 年 8 月 17日宣告印尼独立，并于翌日颁布宪法———《四五宪法》［16］P91。这部宪法仅于 20日内匆匆拟定［16］P92，本意是作为临时文件使用［17］P180。苏波莫是这部宪法的主要起草人［18］P290－293，他拒绝接受限制国家权力、分权制衡、个人权利高于国家等自由主义民主宪政学说中的概念。相反，他坚信国家整体论，认为国家与个人合组成一基本整体，而且国家必然代表着人民的利益。这一学说演变自德国的黑格尔思想与民族精神理念［18］P292，并结合了印尼本土“家和共济”的精神［19］P462－506。
宪法序言可谓是《四五宪法》最重要的部分之一，以现今视角回顾历史时，这点更为明显。序言最后一段总结了潘查希拉思想即建国五原则［19］463、468、493，该套思想由苏加诺于1945年6月首次提出［18］P179。该段阐明：“我们相信：至高无上的神道，公正和文明的人道，印尼的统一，协商和代表制指导下的民主，以及关于印尼全体人民的社会公正之实现。”因此，建国五原则其实排除了伊斯兰国家的思想，并确立了对人民的宗教信仰的宽容原则［14］P107。序言也表明印度尼西亚是主权在民的共和国。宪法全文篇幅甚短，仅有37条条文，但在发布时附上了一份题为《印度尼西亚共和国宪法阐释》的文件，当中包含了协助解读宪法的一系列注释性条文［19］P493。宪法同期的另一重要文件为《雅加达宪章》，于1945年6月由独立运动的领袖们共同签署。宪章宣告印尼独立，申述建国五原则，但同时也包含一条宪法并未纳入的语句，这一点在印尼是敏感的：共和国必须信仰神道和以遵守伊斯兰教法律为该教信徒的义务为基础。
这部宪法建立的主要国家体制包括总统、行使选举总统等最高权力的议会———人民协商会议、作为行使一般立法权的立法机关的人民代表会议、最高评议院，以及以最高法院为首的司法机关。关于人民协商会议与人民代表会议成员的产生方法，宪法均交由一般法例作出规定。举例来说，人民协商会议应包括人民代表会议的成员，以及按照法例规定，来自各区域及组别的代表(《四五宪法》第 2( 1) 等条) ，而人民代表会议的组成须按照法律规定( 《四五宪法》第 19( 1) 条) 。宪法中关乎人权的条文少之又少；没有以公民权利为题的章。第十章题为《公民》，只有三项条文，其中两条涉及就业权和建立工会的权利，以及结社、集会、言论与出版自由( 《四五宪法》第 27、28条)。宗教自由是在有关宗教的一章提及( 《四五宪法》第十章) ，而教育权( 《四五宪法》第 32( 1) 条) 则包含于关于教育的一章( 《四五宪法》第十三章)。社会福利一章( 《四五宪法》第十四章) 列明国家将照顾贫苦无依者和需要由国家抚养的儿童。
印尼宣告独立后，荷兰曾多次尝试重夺印尼的控制权，包括出兵攻打支持独立的印尼军队。在 1948年 12月，苏加诺与哈达被荷兰人俘虏，但曾受日本训练的印尼部队持续抵抗［14］P76。联合国介入事件，在1949年的海牙峰会，荷兰终于同意放弃印尼主权，并承认印度尼西亚共和国。共和国在 1949 年 12 月成立，并于 1950 年 2月采纳临时性的联邦制宪法。然而，许多印尼人认为联邦制属殖民策略，旨在以分而治之的方式削弱新印尼，故印尼于 1950 年 8月颁布的另一部过渡时期宪法中，便摒弃了联邦制［17］P181。此宪法表明，新的宪法将由一个为制定新宪而选出的制宪会议负责订立。
1950 年 8月的宪法背离了《四五宪法》，它采用了议会内阁制，权力由总理所握，总理向一院制的国会问责［17］P181。总统的权力则大为削减，仅为国家元首，除了解散国会、宣布戒严之外，并无行政实权。新的印度尼西亚共和国就是以这种方式，在20 世纪50 年代尝试实施自由主义的民主宪政［20］。当时大约有 50 个政党成立［14］P103，在 1955 年 9 月，第一次国会大选举行，其中 16个政党获得国会议席［14］P76。当时没有形成稳固的执政联盟，而是出现了不少政治角力。在 1955 年 12月，印尼选出了制宪会议以草拟新宪。然而，在制宪会议完成其工作之前，苏加诺于1957 年 3 月宣布戒严，并利用军方支持，将权力集中在自己手上［17］P181。在1959 年 7 月，苏加诺下令解散制宪会议，撤销当时仍有效的 1950年宪法，并宣布印尼将按照《四五宪法》进行统治［19］P141，这样印尼对西式民主宪政的实验便告中止。苏加诺将印尼新的政治秩序称为指导式民主，并断言只有这种民主方式才适合印尼［14］P76－77。一共十个政党被苏加诺政府特别认可，得以继续生存［17］P77。
1965 年，印尼共产党被指控策划政变，事件余波未平，苏哈托将军旋即夺取政权，到了 1967 年，他的权力得以巩固［15］P277 －278。在 1965年，印尼政府对共产主义人士及其他政敌进行清洗，屠杀了估计约五十万至一百万人，事件被称为“二十世纪最恶劣的大屠杀之一”［14］P77。苏哈托建立的政治体制称为新秩序［21］P436－438。根据所谓的双重角色原则［19］P479( 让军人肩负军事与政治的双重功能，以表彰他们在印尼独立抗争中的贡献)，保证军方享有一定数量的国会议席。人民协商会议议席中，过半是由苏哈托委任的［14］P91。虽然人民代表会议的选举每五年举行一次，但候选人资格受到严格控制，而且只有三个政党被容许生存：苏哈托自己所属政党( 专业集团)，以及两个友好政党，一有伊斯兰背景而另一无宗教背景［14］P98。苏哈托一再被人民协商会议选为总统，《四五宪法》没有限制总统可连任多少次。苏哈托统治期间，法院屈服于政权之下，普遍被视为贪污腐败，无力维持公义［22］P331－333。虽然政府容许一定限度的社会多元空间［14］P108，异见人士却偶被逼害［15］P281－282。虽然印尼在苏哈托一人专制统治之下，经济得到了快速发展，但到了九十年代中期，社会不满与反对情绪开始升温。新秩序政权终在 1997年开始的亚洲金融风暴的压力下崩坍。1998 年，印尼爆发大规模的示威与动乱，普罗民众指责政权贪污腐败、同谋勾结、用人唯亲［14］P79。苏哈托终在 1998 年5 月被迫下台，印尼宪制史掀开新一页［15］P282 －283。
在1998 年，大部分观察家都不可能预料到，印尼由威权统治过渡到民主宪政的过程能像我们现在回顾时所见的这样顺利和成功???。苏哈托下台后，当时的政治精英(包括新总统哈比比与其他人民协商会议成员) 踏出了民主化的关键步伐［17］P183。公民与政治自由得以恢复，新选举法得以制订，而原定于2002年举行的大选亦提早至 1999 年［16］P96。四十八个政党参与了 1999 年大选，这是自 1955 年以来印尼的第一次自由选举［14］P98－100。在1999 ～2002年期间，新选出的人民协商会议先后四度修宪［16］P96, ，最终让印尼宪法具备了自由主义民主宪政的所有特征。虽然修订相当广泛，但修订后的宪法仍保留《四五宪法》的原名，用以肯定《四五宪法》的象征意义，也肯定了人民对它的尊重和情意，特别是其序言中的“建国五原则”［16］P96－67。跟总统相比，立法机关( 人民代表会议) 的权力得到大幅提升，而新成立的地方代表会议( 即上议院或参议院) 得以代表地区利益［16］P107－108。人民代表会议与地方代表会议均由人民直选产生，而这两会成员则组成人民协商会议。人民协商会议放弃了原先选举总统的权力，并改由人民直接以普选的方式选出总统。总统任期仅限于最多两任。所有原先预留给军方的人民协商会议及人民代表会议议席被悉数废除。印尼还建立了地方自治机制。宪法中加入了详尽的保护人权的条文。法治原则(法治国家) 与司法独立也被写入新宪［16］P113。2001 年的第二次修宪更创设了宪法法院———此法院于 2003年成立并开始运作，自此逐渐建立了一定的信誉： 法院愿意因应事实，对争议性的议题作出裁决，并顾及与政治现实的协调［18］P37。无论是 2001年人民代表会议弹劾总统瓦希德( 面对弹劾，当时他尝试宣告国家进入紧急状态，以解散人民代表会议，但没有得逞)，还是人民代表会议在此情况下推选梅加瓦蒂·苏加诺普翠为总统，这些宪制危机均得以和平解决［18］P27。2004 年与 2009年的总统及国会大选被视为大致上自由、公平的选举，而 2004 年的大选更达成了政权和平交接的结果。
现时，印尼可被视为一个新进而年轻的民主宪政政体。作为一个发展中国家，印尼所面对的问题庞大纷繁：人口背景多样化、族裔与宗教冲突、社会与经济严重不公、经济发展水平落后、政府与司法的腐败、恐怖袭击偶有发生、部分地区存在分离主义势力等。然而尽管困难重重，在 90年代末以来，印尼人民证明了他们有能力完成复杂但和平的政治体制改革，从威权统治走向民主宪政，相信在未来仍大有可为。
四、南北韩的案例
在传统上，朝鲜半岛是受中国儒家文化影响深远的区域。该半岛在 19 世纪由李氏朝鲜王朝( 1392 ～1910) 统治，被视作中国的藩属。自日本于 1894～1895 及 1904 ～ 1905 年分别战胜中国与俄国后，朝鲜半岛落入日本控制中，并在 1910年遭日本正式吞并。日本在朝鲜半岛实行高度威权主义的殖民统治，直至二次大战结束，朝鲜半岛在美、苏影响下分裂为两个国家。1948年，朝鲜民主主义人民共和国于北部成立，南部则建立了大韩民国。以下本文将分别讨论两国的宪制发展历程。
尽管韩国法制继承日治时代遗制，属于欧洲大陆法系传统，但美式宪政主义对韩国宪法也影响重大［23］。第一部《大韩民国宪法》制定于 1948 年 6月，对它的起草有影响的不仅有《美国宪法》，也包括第一次世界大战后德国的《威玛宪法》与二战后的《中华民国宪法》［24］。韩国这首部宪法为韩国铺下了西式自由主义民主宪政的基础。新宪颁布后，国会(由1948 年 5 月首次大选产生) 选出李承晚博士为首任总统［25］P363。在 1950 ～1953年朝鲜战争期间，李承晚尝试修订宪法，将总统的选举模式改变至全民直接普选产生，但最初国会并不支持这样的改变。到了1952 年 5月，李承晚宣告战时临都釜山实施戒严，并运用他戒严期间的扩大权力向国会施压，1952 年 7月，他所提议的宪法修订终于得以通过［26］P110－111。不久，李承晚当选为第二任总统。在 1954年，李承晚在争议声中进行第二次修宪［26］P111，修订是就总统只能连任两届的这项限制创造了一个例外，就是共和国首任总统不受此限，可以无限期连选连任。1955年李承晚再次当选，成为第三任总统。1960 年 3月他又一次当选，成为第四任总统。这次选举结果并未为广大国民接受，不少人坚信选举中存在舞弊。大学生发起大规模示威，结果在 1960 年 4 月 19 日的汉城(首尔) ，警方向群众开火［26］P126。同日总统宣布戒严，召集军队入城，然而示威、暴动依然持续。李承晚于 4月 26日被迫辞职。这事件后称为“四一九学生起义”［25］P406。
李承晚辞职后，临时政府成立，尚存的国会于1960 年 6 月进行修宪，以议会内阁制取代了总统制。第二共和国的国会于 1960 年7月经选举产生。然而，第二共和的民主宪政很快就夭折了，因为新政府治国无方： 经济恶化、示威无日无之、共产主义支持者与激进人士的影响力日益壮大。1961 年5月，朴正熙将军发动政变。戒严令在全国范围适用；国家重建最高会议成立，接管政府与( 当时已被解散的) 国会的权力。6月，该会议订立《国家重建非常措置法》，此法实际上凌驾于宪法之上。12 月，宪法再次修订，重新引入总统制，新宪法获由全民公投认可。1963 年 10月，韩国按照《1962 年宪法》举行总统选举，朴正熙被选为第三共和国总统。在 1967 年，朴正熙再次当选连任。在 1969年，朴正熙成功修宪，容许现任总统为第三次任期竞选，此次修宪得到国会( 虽然反对党大力反对) 与公投的认可。在 1971年，朴正熙以些微票数差距击败对手金大中，进入他第三任的总统任期。
1971～1972年是韩国宪制史的转捩点。在1971年12月，朴正熙总统宣布全国进入紧急状态，他宣称朝鲜可能入侵韩国，国家安全因而受到威胁［27］P155。在此后不久，国会制订了《国家保护及防卫非常措置法》，授权总统限制人权与出版自由［25］P425－246、推行紧急经济措施和征用财产［24］。1972年，朴正??总统向威权主义统治迈出了更大的一步：在10月17日，他忽然宣布全国戒严；集会、示威均被禁止；严厉的出版审查开始实施；政府使用超越宪法的权力来解散国会［28］P103；政党活动一律被禁。朴正熙声称这些措施是建立新体制以促进南北韩对话、最终达至统一的必要手段［27］P156－157。正如Kleiner指出，1972年10月17日的措施是对宪法的攻击(或宪法外的紧急措施)。朴正熙对自己的宪法进行了策反。［26］P154在1972年11月21日，正值国家戒严之际，新宪被公投通过。这部宪法被命名为《维新宪法》，朴正熙声称要引进一种韩国式民主［27］P157。按照《1972年宪法》---一部把威权统治合法化的宪法［26］P156成立的统一主体国民会议，在12月选举朴正熙为第四共和国的总统。韩国进入了宪政的黑暗时代［29］P318。 《1972年宪法》扩大了总统在紧急状态时期的权力，明文授权他采取非常措施，使宪法保障的人权暂时失效。在1972～1979年的第四共和期间，这些紧急权力被广泛运用，以引进严苛措施来打压要求修宪、自由与民主的活动。维新体制再于1975年的公投被肯定，朴正熙也在1976年被统一主体国民会议再选为总统。在1979年10月，反对派政治领袖金泳三被逐出国会后，韩国出现了自1960年以来最严重的学生起义［25］P431。在10月26日，朴正熙总统遭到暗杀，政府随即宣布韩国全国戒严。1979年12月，全斗焕将军夺得军政大权。1980年5月，全国爆发游行，要求停止戒严，实行民主。全斗焕选择对之进行镇压。民间对全斗焕政权的反抗，演化为1980年5月18～27日的“光州起义”。最后，在1980年5月27日凌晨时分，军队如同战时一般发动袭击，光洲被攻陷。［30］P177
1980年8月，统一主体国民会议选出全斗焕为总统。一部新宪法于1980年10月经公投通过，这部宪法不同于《维新宪法》而带有自由民主倾向。1981年2月，选举团依照新宪法选出全斗焕为第五共和国总统。在全斗焕统治期间，韩国的民主运动持续发展，民众要求总统由公民直选产生。1987年，此运动升温为大型示威。6月29日，全斗焕的指定继承人卢泰愚选择放弃镇压而寻求与反对阵营和解，最终政府与反对派达成共识，制定新宪，并于10月12日及25日分别由国会及公投通过???。此宪法规定总统由全民直选产生，并成立宪法法院。这部1987年的宪法至今仍然生效。卢泰愚在1987年12月赢得总统大选。1992年12月，金泳三在大选胜出，成为韩国32年来首位文人总统［31］。及后，随着金大中于1997年当选总统，韩国首次出现政府与在野党和平交接政权的局面［32］。韩国的民主宪政明显得以巩固［33］，倒退回威权统治或军事统治成了不可想象的事情［34］。1995年，全斗焕与卢泰愚两位前总统均被起诉，分别被判处叛国罪与贪污腐败罪罪名成立，转型正义得以伸张［35］P270－271。
韩国宪法法院［36］成立二十多年来，树立了作为宪法守护者、人权捍卫者的形象，它在数百宗案件中宣告法例或政府行为违宪，并曾审理涉及关键政治议题的案件，如对两名前总统的审判的宪法性问题、以及2004年国会弹劾总统卢武铉一案［37］。通过宪法法院的活动，宪法成为了真正的规范性文献，规管国民生活及政府运作。［38］P392今日韩国，是亚洲经济与文化强国之一，也是亚洲民主宪政的要垒之一。正如一位当代韩国史家写道：“民主并非上天的恩赐，亦非人类与生俱来的政制，而是每个社会一步一步争取而来的。在这方面，韩国人的抗争如此历久不衰，或许在我们的时代，没有任何国家比大韩民国的人民更配享有民主。”［30］P339如上所述，韩国徘徊于独裁与民主之间，经历了数十年的政治与社会动荡，相比之下，朝鲜的历程可谓形成了强烈的对比。朝鲜的集权主义共产主义政权，不论在政治上还是在宪制上，其稳定性与延续性都显得不同凡响。自1948年朝鲜民主主义人民共和国成立以来，国家一直受到一人的强权领导，先是金日成(直至他1994年逝世为止)，再是其子金正日(直至他2011年逝世为止)。一些观察家指出，后者即位的合法性实质上是基于王朝式的继承，而不是他个人的特点或思想。2011年，金正恩也继承了父业。以下将简介朝鲜的第一部宪法即《1948年宪法》、其后的《1972年宪法》及其修订。《1948年宪法》大幅度仿效苏联斯大林时代的《1936年宪法》，据称斯大林曾亲自编修过朝鲜这部宪法的原稿，这部宪法建立了苏维埃式的政治体制。理论上，最高权力属于由选举产生的最高人民会议，实际上，权力由朝鲜劳动党及其最高领袖掌握。朝鲜的选举被指为“徒具形式，每个议席都只有一位由执政党首肯的候选人竞选”［39］P283。政府行政权力则由内阁及总理行使。宪法中有关于国民权利和义务的条文。在经济领域方面，《1948年宪法》体现了对当时的中产阶级的妥协：它认可一定程度的生产工具的私有制及经商自由。《1948年宪法》先后于1954、1955与1962年修订。
1972年，朝鲜制订了一部全新的宪法。原来的《1948年宪法》是一部人民民主宪法［39］P171，反映人民民主的原则而非全面的社会主义，与此相比，《1972年宪法》则命名为《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》。这部宪法的制定，宣示着早前对非社会主义经济的妥协告一段落，金日成的强人统治也进一步巩固---宪法为他增设了新的职位：权力至高无上的主席。新宪法表明，朝鲜民主主义人民共和国的指导思想是朝鲜劳动党的主体思想，此思想乃马克思列宁主义于我国现实情况的创造性运用(《1972年宪法》第4条)。主体思想于1966年由金日成首次提出［39］P273。 《1972宪法》也纳入金日成的一些其他思想(有些按照他首次发表的地点命名)，如青山里方法、千里马运动及大安工作体系［39］P273－276。在此部宪法下，私人经济活动再无立足之地，国家实行计划经济，并宣称废除税制［39］P274－276。在国民权利与义务方面，新宪法明文规定“每人为全体，全体为每人”的集体主义原则是权利与义务的基础(《1972年宪法》第49条)。换言之，社会利益应当凌驾于个人利益之上。《1972年宪法》于1992年修订；1994年金日成逝世后，宪法于1998年进行更广泛的修订，到了2009年，朝鲜又再度修宪。也许是为了回应共产主义在苏联和东欧的衰落，1992年的修订不再将主体思想与马列主义相提并论，前者成为了朝鲜民主主义人民共和国的主要指导方针。1992年的修订也改变了《1972年宪法》中关于经济方面的条文，容许外来投资。《1998年宪法》于序言中称这是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想及其国家建设业绩加以法律化的金日成宪法。
国家主席一职被废除，政府架构基本上恢复至《1972年宪法》所规定的情况。这部宪法的序言称金日成是共和国的永恒主席，并宣告朝鲜人民会维护和继承他的思想，并在朝鲜劳动党的领导下，将主体思想的革命事业进行到底。修订后的宪法明文规定“朝鲜民主主义人民共和国的一切活动在朝鲜劳动党的领导下进行”(《1998年宪法》第11条)。在经济领域方面，修订后的宪法扩大了私有产权的范围，并容许国民有限度参与私人经济活动。2009年4月，朝鲜宪法再次修订。这次修宪看来是为了巩固金正日的地位而进行的。金正日在修订前已兼任国防委员会委员长及若干其他公职，而修改后的宪法表明，国防委员会委员长是朝鲜民主主义人民共和国的最高领袖。国防委员会的权力通过这次修宪得到扩充。金正日于上个世纪90年代末提出的先军政治也被列入宪法，成为除主体思想以外的基本指导方针。这次修订也删除宪法中所有提及共产主义的字眼，涉及社会主义者则被保留。此次修宪亦引入一项条文，表示国家尊重、保护国民的人权。金正日于2011年12月去世，其子金正恩顺利继承了其父亲的最高领导地位。至于朝鲜的宪法体制会否有变，则尚待观察。
五、中国的案例
西方宪政与民主思想早于19世纪末传入中国，而在20世纪初，清政府也开始准备引入君主立宪［40］，但在成事之前，清朝已因1911年辛亥革命而被推翻，1912年，中华民国正式宣告成立。在共和国最初十五年间，连续几任政府在北京草拟和颁布宪法(以西式自由民主倾向为主)，但由于政局不稳、军阀割据、国家未能统一，这些宪法无一能发挥效用［41］。1928年，蒋介石领导下的中国国民党完成对军阀的北伐，中华民国政府定都南京。然而，国民党与中国共产党(1921年成立)的内战依然持续，直至1936年西安事变，蒋介石方停止对共产党(当时已退至延安)的军事行动，改为与他们一起抵抗日本入侵。国民党的宪制发展策略，乃建基于孙中山先生关于革命建国的三序方略。第一阶段是军政(军事政府统治)，旨在扫除军阀，一统国家；第二阶段是由国民党领导国家，实行训政，为日后的民主宪政作好准备；最后是实施宪政。故此，蒋氏政府于1931年颁布临时宪法，题为《中华民国训政时期约法》，并明文赋予国民党执政权力［42］。
关于发布《湖库富营养化防治技术政策》的通知
国家环境保护总局文件
环发〔2004〕59号
关于发布《湖库富营养化防治技术政策》的通知
（本文件系与农业部、水利部、交通部、科学技术部联合发布）
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），农业厅，水利厅，交通厅，科技厅：
为贯彻《中华人民共和国水污染防治法》，保护水环境，指导和推动我国湖库富营养化防治工作，现发布《湖库富营养化防治技术政策》，请参照执行。
附件：湖库富营养化防治技术政策
环保总局 农业部 水利部
交通部 科学技术部
二○○四年四月五日
附件：
湖库富营养化防治技术政策
一、总则和控制目标
（一）为保护湖库及其流域的水质和生态环境，遏制湖库富营养化发展，指导湖库富营养化防治并提供技术支持，为湖库环境管理提供技术依据，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、国务院批准的太湖、巢湖、滇池水污染防治计划，以及国家关于湖库环境保护的法规、政策和标准，制定本技术政策。
（二）本技术政策适用于我国境内所有的湖泊、水库及其流域地区。
（三）湖库富营养化防治的指导目标是：通过30年左右的努力，遏制湖库富营养化发展，使湖库水质良好，生态处于良性循环，湖区经济可持续发展。具体指导目标如下：
1、到2010年，工业污染源全部达标排放，基本控制住点源排放污染物的入湖总量，湖周城镇污水处理率达到70%以上，面源治理初见成效，对湖库流域重点地区加大产业结构调整力度，进行生态恢复和建设示范。
2、到2020年，湖库流域范围内产业结构比较合理，湖周城镇污水处理率达到80%以上，面源治理有明显成效，湖库及流域生态建设有明显进展，基本完成湖库岸边和湖滨带（指湖库水陆交错带，湖库水生生态系统与湖库流域陆地生态系统间的过渡带）生态建设，湖库富营养状态得到改善。
3、到2030年，湖周城镇污水处理率达到90%以上，湖库流域重点区域全部做到科学、合理使用化肥，控制住面源污染；完成湖库流域地区生态建设，基本恢复湖库水体正常营养状态，满足湖库水体的使用功能。
(四)各湖库所在地县级以上人民政府应根据国家法律、法规要求及本技术政策指导意见，制定适合本地区湖库富营养化防治管理办法，明确防治的具体目标、政策和措施。
（五）本技术政策总的指导思想是：按照可持续发展的原则，坚持人与湖库环境相协调，以生态学理论和环境系统工程理论为指导，遵循湖泊演变自然规律，综合协调湖库富营养化防治和湖库流域地区经济发展的关系。
（六）本技术政策总的技术原则是：坚持预防为主、防治结合，对目前水质及生态良好的湖库应加大保护力度，防止水体富营养化；对已经发生富营养化的湖库，应坚持污染源点源和面源治理与生态恢复相结合、内源治理和外源治理并重、工程措施和管理措施并举，利用多种生态恢复的方法逐步恢复湖库及流域地区的生态环境，保持湖库生态系统的良性循环。
（七）本技术政策总的技术措施是:大力提高湖库周边城镇地区的排水管网普及率和城镇污水处理率，加强工业污染源综合治理，控制入湖库污染物总量；对湖库流域重点地区进行工业和农业产业结构调整，控制湖库流域地区面源污染；开展湖库及其流域地区生态保护和建设，确保湖库生态系统安全与湖库水体的使用功能。
二、湖库富营养化防治方案制定
（一）湖库富营养化防治方案应包括外源治理与湖库生态恢复两部分内容。方案的制定应遵循如下原则：
1、控制污染源与湖库生态恢复相结合；
2、根据湖库的纳污能力及水环境容量和水资源合理开发利用量进行产业结构调整和人口控制；并与流域内各城市规划及社会经济发展计划相协调，与相关行业部门的规划相协调；
3、以治理重点污染区、重点污染源为主，优先考虑对饮用水源地的保护；
4、结合功能区划，在最大限度削减外源污染负荷基础上，实行污染物入湖库总量控制和污染源削减排污量目标控制，强化水污染物排放管理，明确各类污染源的排污负荷定额；
5、根据湖库流域实际条件，对污染源实行集中与分散治理相结合，点源与面源治理相结合；
6、以预防污染和生态保护为主，水资源利用与保护相结合。
（二）制定湖库富营养化防治方案应首先进行环境问题诊断。要组织进行充分的多学科调查，确定湖库的主要环境问题，包括污染类型等，明确造成湖库富营养化的基本原因。
（三）湖库富营养化控制目标应满足湖库功能区的要求，并符合流域可持续发展的需要。
（四）湖库富营养化防治方案的内容应包括环境管理方案、入湖库污染源治理（控制）方案、生态恢复（保护）方案、水资源合理开发利用与保护方案、产业结构调整方案。对已受污染的湖库应提出综合治理对策，包括环境工程对策、生态工程对策、水资源合理开发利用对策及管理对策等。
（五）在大型湖库的污染控制方案中，应根据湖库水域特征、污染源分布特点，结合湖库流域的自然条件差异，选择重点区域进行重点整治。重点污染控制区的划分应注意：
1、集中式饮用水源地和下游水源的源头应列为重点保护水域，严防发生生活饮用水源地污染事故；
2、污染源相对集中、污染特别严重的区域和水域；
3、具有特殊生态保护意义的水域和水陆交错带（湖滨带）。
（六）运用生态学原理和系统分析方法，确定湖库水生态系统各要素之间的关系，选择国内外已有工程应用实例的、经济实用的污染防治方法或治理技术。
三、点源排放污染防治
（一）点污染源主要包括集中排入湖库的城镇生活污水排污口、排放工业废水的企业及湖库流域内其他固定污染源。
（二）城镇污水处理要根据污染源排放的途径和特点，因地制宜地采取集中处理和分散处理相结合的方式。以湖库为受纳水体的新建城镇污水处理设施，必须采取脱氮、除磷工艺，现有的城镇污水处理设施应逐步完善脱氮、除磷工艺，提高氮和磷等营养物质的去除率,稳定达到国家或地方规定的城镇污水处理厂水污染物排放标准。
（三）从严控制临湖宾馆、饭店的污水排放，将其纳入城镇污水处理厂或建设配套的污水处理设施，实现达标排放。鼓励有条件的临湖宾馆、饭店和沿湖居民小区，以及湖库上游流域地区的城镇和居民小区建立中水回用系统，努力做到生活污水不入湖库，减少进入湖库的污染负荷。
（四）所有工业污染源须稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准。排入正常运行的城镇污水处理厂收集范围内市政下水道的工业废水，其所含污染物的种类和浓度应满足进入污水处理厂的要求。工业污染源还应达到污染物排放总量控制的要求，鼓励工业企业建立ISO14000环境管理体系，推动其实施清洁生产。
（五）对湖库流域地区排放氮、磷等营养物质的工业污染源（如化肥、磷化工、医药、发酵、食品等行业），应采用先进生产工艺和技术，提高水的循环利用率，减少生产过程产生的污水量和污染物负荷，污水处理厂采取脱氮除磷的处理工艺。
（六）合理布设点污染源的排放口，新建或改建排放口的应严格遵守有关法律法规的规定，避免点污染源废水直接排入地表水Ⅲ类或优于Ⅲ类使用功能的湖库。
（七）湖库流域内，应严格控制规模化畜禽养殖场的建设，已建成的畜禽养殖场废水及禽畜粪便必须进行有效的治理和无害化利用。饮用水水源地保护区应合理划定范围，并与国家交通基础设施规划相协调，饮用水水源地保护区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的项目。
（八）对所有点污染源应实行基于水域纳污能力和污染物排放总量控制的水污染物排放许可证制度。
四、面源排放污染防治
（一）点污染源以外的外部污染源统称为面源（非点污染源）。面源没有固定的集中发生源，污染物的迁移转化在时间和空间上有不确定性和不连续性。面源污染物的性质和污染负荷受气候、地形、地貌、土壤、植被以及人为活动等因素的综合影响。
（二）面源污染是引起湖库富营养化的重要因素，它主要来自农牧地区地表径流（包括农村村落污染）、城镇地表径流、林区地表径流、以及大气降尘、降水等。
（三）农牧地区地表径流主要包括村镇废水、固体废弃物渗滤液以及农田地表径流。
1、农村地区基本没有排水（包括下水）管网系统，村镇废水不能得到有效控制。应根据实际情况对污水进行收集，综合考虑投资、占地、运行维护和水质要求，采用与当地经济水平相适应的处理工艺对污水进行处理。对湖库区域土地利用和土地功能进行合理规划；加速农村城镇化，以利于污水的集中处理。
2、农田地表径流主要污染物是氮、磷、泥沙和农药，可因地制宜地采取农田基本建设及坡耕地改造、等高种植等水土保持技术，或利用田间渠道、坑、塘等改造成土地处理系统，进行农田污染控制。
3、加强湖库流域的农田管理，包括合理规划农业用地；推广根据土壤肥力检测结果合理使用化肥的技术，适当增加有机肥使用比例，提倡施用缓释或控释肥料，提高肥料利用率；严格按照《农药管理使用准则》科学用药；优化水肥结构，施行节水灌溉，以减少面源营养的流失。
4、大力发展生态农业，推广平衡施肥、秸秆还田、病虫害综合防治、无公害生产等技术，鼓励发展有机肥产业及有机食品、绿色食品和无公害农业产品。
5、农村固体废弃物可根据实际情况采用堆肥、厌氧发酵、卫生填埋等方法进行资源化、无害化处理和处置，禁止直接向湖库倾倒或抛弃。
（四）建立有效的城镇地表径流收集（雨水管网）、处理系统，设置初期雨水收集处理设施，提高城镇排水管网截流能力，加大对初期雨水的收集处理能力。
（五）鼓励推广使用无磷洗涤用品，湖库流域应严格实施“禁磷”措施。
（六）生态系统脆弱和水土流失严重是强侵蚀区的显著特性。强侵蚀区的污染控制必须坚持以防为主、防治结合、治理与管理相结合的原则。既控制水土流失，又要恢复区域生态系统的良性循环。生物治理与工程治理相结合，利用土石工程、绿化等措施，加快治理水土流失。
（七）入湖库河流是输送面源污染物的重要途径。入湖库河流污染控制，一方面要确保防洪防涝，另一方面可采取适当的工程措施，增加水入湖库前的滞留时间，净化径流污染物。
（八）鼓励有条件的地方采用前置库、碎石床等工程技术，利用天然或人工库（塘）拦截暴雨径流，通过物理、化学以及生物过程使径流中污染物得到有效削减。
（九）湖库周围区域由于农业生产活动频繁、人口密集、污染物迁移过程短等原因，对湖库水质污染威胁大。应结合各地自然环境、生产技术和社会需要，鼓励根据生态学原理建立小流域生态农业系统，既促进湖库周边地区农业的发展，又有效控制污染物的产生和扩散。
五、内源排放污染防治
（一）内源产生的污染物不经过输送转移等中间过程直接进入湖库水体。湖库内污染源（内源）主要包括湖内船舶、湖内养殖、污染底泥等。此外，内源还包括因水体富营养化而造成的蓝藻爆发、水生生物疯长形成的间接污染。
（二）湖库内船舶污染主要是由于旅游、航运所用船舶产生的，其污染物主要有生活污水、生活垃圾及油污染物。
（三）加强对湖库内船舶的管理。对由此带来的污染，应强化宣传，提高游客和运输船主的环境意识，建立全面严格的管理、监督机制，需要采取的措施应纳入湖库环境规划和旅游、船运设施建造计划。
（四）湖库内旅游、航运产生的生活废水、废物应按规定妥善收集、贮存或处理，严禁向湖库中直接排放或抛弃。船舶靠岸后，留在船上的废水和废物应排入岸上接收设施并按环保要求和标准处理。
（五）应按照有关法规、规范要求建立相应的船舶防污染应急机制，船舶应配备防污染设备，旅游、港口部门应建设足够的船舶废弃物接受设施。饮用水水源地保护区内，以汽油、柴油为燃料的船舶应限期改用电力、天然气或液化气等清洁能源。
（六）在湖库养殖中鼓励科学的自然放养方式。应根据湖库功能分类控制网箱养殖规模，以生活饮用水源为主要功能的湖库严禁发展网箱养殖，已有的网箱养殖应予以取缔；以工农业用水或旅游为主要使用功能的湖库，发展网箱养殖需要进行科学论证并经有关部门审批。在允许发展网箱养殖的湖库水域中，应科学确定网箱养殖的密度，严格禁止高密度养殖。网箱养殖活动向水中排放的污染物不得超过相邻水体自净能力。
（七）根据湖库水环境现状和水质要求，按照“谁污染谁治理”的原则，养殖单位或个人应及时清除残饵，必要时疏浚网箱底泥。
（八）我国城市湖库底泥中的氮、磷等营养物质含量较高，是湖库富营养化主要影响因素之一。湖库污染底泥堆积较厚的局部浅水区域，宜采用环保底泥疏浚工程进行治理；深水区域含污染物量大的底泥可在试验研究的基础上，因地制宜地采用合适的方式进行治理。
（九）在底泥生态疏浚工程的设计和施工过程中，须同时考虑湖库水生生物的恢复，对施工过程应严格监控，采取有效方式处理堆场余水，避免造成二次污染。合理处理疏浚底泥，努力实现底泥的综合利用。
（十）对蓝藻水华爆发或单一种水生植物疯长造成水体景观和水生态系统破坏的情况，应采取有效措施应急处理，但要注意防止造成水体新的污染。
六、湖库及流域生态恢复
（一）生态恢复是湖库富营养化控制的必要措施，水体生态系统恢复良性循环是湖库富营养化得到控制的主要标志。湖库及流域生态恢复应包括湖库水生生态系统恢复、湖滨带生态恢复及湖库流域生态恢复三个环节。生态恢复包括自然恢复与人工协助恢复两种方式。
（二）湖库水生生态系统恢复的重要前提是污染已得到有效的控制或消除。
1、湖库水生植物系统一般由沉水植物群落、浮叶植物群落、飘浮植物群落、挺水植物群落及湿生植物群落共同组成。应根据适应性、本土性、强净化能力及可操作性等原则确定其先锋物种，进行水平空间配置及垂直空间配置。应注重浅水区、消落区的植物群落和湿地的保护和恢复。
2、对已丧失自动恢复水生植被能力或自动恢复起来的水生植被不符合湖库水质保护需要的情况，可考虑通过生态工程措施重建水生植被。
3、对于仍然保留适合于大型水生植物生长的基本条件、有一定残留水生植物面积或局部湖区出现自然恢复趋势的湖库，可以通过提高水体透明度、控制有机污染及氮、磷污染等人工措施改善水生植物生长的环境条件，协助恢复水生植被。
4、湖库水生生态系统恢复的最终目标是恢复水生生态系统和生物多样性，恢复水生植被的同时应考虑尽可能为所有湖库本地的水生生物生存创造适宜的环境。
5、鼓励合理利用大型水生植物资源。
6、鼓励生态水产养殖，利用鱼鳖和贝类等生物的滤食性特点，科学选择和合理搭配水产养殖种类，进行人工放流，调整湖库水生生物不合理的结构。
（三）湖滨带生态恢复的基本目标为：建立过渡带结构、实现地表基底的稳定性、恢复湖滨带生态环境及动植物群落、保持湖滨带功能的多样性、增加视觉和美学享受。
1、湖滨带生态恢复中，应尽可能维持较大的过渡带规模，发挥湖滨带的截污、过滤和净化功能；为土著动植物物种及因特殊需求而引进的外来物种提供适宜的生存环境，对湖滨带群落的生物生产过程进行控制，防止外来物种可能带来的危害。
2、湖滨带生态恢复应综合考虑物理基底（地质、地形、地貌）设计、生物种类选择、生物群落结构设计、节律（自然环境因子的时间节律与生物的机能节律）匹配设计和景观结构设计等重要内容。
3、湖滨带严禁不合理的人为占用，已占用的应限期拆迁，退田还湖；湖滨带保护区应限制农村村落及工业、农牧业的发展；严禁破坏水下湖滨带的水生植被，收割水草要有计划。
（四）湖库流域陆生生态系统包括湖库上游山地侵蚀区、矿山、农作区及水源涵养林等。
1、山地侵蚀区生态系统恢复可按实际情况采用自然恢复或人工恢复。在具有较强更新能力的疏林、灌丛、采伐迹地及荒山、荒坡等，可阻断人类干扰、破坏，依据植被的自然更新能力，通过一定的科学管理和人工补植，促进植被自然恢复和生长。在降雨量多、降雨强度大的水利侵蚀地区，须重视坡面的径流整治（拦、引、蓄、排等各项工程），通过工程措施为植被的生长创造条件，再通过植被人工恢复重建山地生态系统。强侵蚀地区的生态恢复要根据规划、因地制宜地采取恢复措施。
2、采矿活动是短期土地利用形式，在矿山开采前必须明确矿山恢复目标，做出矿山生态恢复计划，预留生态恢复资金。在矿山生态恢复中应考虑地表景观，做好表土管理，控制水土流失，最终进行植被恢复，恢复后还应进行跟踪监测。
3、农作区的生态保护技术以蓄水保土、减少水肥流失、提高农作物产量、保护生态环境、使农业生产持续发展为目的。主要技术措施包括：等高带状耕作、间作套作以延长植物地表覆盖时间、改良土壤结构以增强土壤自身抗蚀能力等。
4、水源涵养林是湖库环境的重要保护屏障，应加大水源涵养林保护力度，严禁乱砍滥伐。
5、水源涵养林生态恢复中应注重群落优化配置技术，通过植被恢复，建立乔、灌、草合理配置的水源涵养林生态复合系统,利用植物根系固结土壤、增强地表水入渗能力、提高土壤持水量，防止山地水土流失，恢复和保持土地肥力。
七、对水质现状较好的湖库的保护措施
（一）我国西南部地区的一些湖库以及其他地区部分深水湖库的水质目前较好，应加大保护力度，防止向富营养化发展。
（二）在水质较好的湖库流域内新建、扩建和改建各类工程项目，其环境影响评价中应包括对水体富营养化的影响评价，并提出相应的预防措施。
八、湖库环境管理措施
（一）湖库富营养化污染防治除采取必要的工程技术措施外，还应根据湖库情况制订切实可行、有效的管理措施，加强湖库富营养化防治的立法和宣传。
（二）应加快完善湖库保护的政策法规和标准体系，建立湖库地区可持续利用的自然资源和生态环境系统，提高社会的可持续发展能力。
（三）通过制定配套的行政规章和村规民约，规范湖库流域可能造成湖库生态破坏的人为活动。
（四）推进湖库周边农民退耕还林、退田还湖，或建立生态农业系统，提高村镇居民环保意识，鼓励参加环保活动。
（五）进一步完善湖库水质监测系统，及时对湖库水质进行监测，科学划分功能区，全面了解湖库污染负荷的输入和水质变化规律。
（六）湖库水量调控应符合水资源综合规划、防汛抗旱和生态环境保护的要求。按近期和长远兼顾、因地制宜的原则，通过入湖、出湖及湖库水资源的合理调控，减轻污染。湖库水量调控可作为改善湖库水环境的辅助性手段。
（七）应建立湖库环境管理信息系统。为水环境评价、富营养化趋势预测、流域社会和经济可持续发展评价等，提供信息支持。
（八）应加强湖库的环境监督管理，重要湖库所在地方政府应制定专门的管理办法。跨行政区的湖库应由流域机构和有关地方政府统筹规划，制订相应的管理办法，实现流域性管理。
九、鼓励发展的技术、装备和相关的科学研究
（一）在面源污染防治方面：鼓励经济适用的湖库面源治理技术研究与应用、农村与农业面源污染控制技术研究与示范、适合农村经济发展水平的农村村落污水处理技术研究及运用、禽畜养殖场的清洁生产与技术示范；鼓励进行垃圾收集、贮存、运输系统的研究和应用。
（二）在内源污染防治方面：鼓励底泥环保疏浚技术的研究和疏浚关键设备的研制，鼓励湖泊底泥资源开发利用研究。
（三）在水生生态恢复方面：鼓励水生生物资源恢复与利用技术的研究与应用，应开发针对不同地区、类型、功能湖库的水生生物资源技术及相关装置。
（四）鼓励水华爆发应急处理技术及装置的研究、生物除藻技术的研究与应用。
（五）鼓励湖库富营养化机理、污染治理效果评价、湖库信息管理系统的研究。
（六）鼓励针对退耕还湖（林、草）、休耕（养、捕）等开展农业生态保护补偿政策研究。
