最高人民法院、铁道部关于铁路运输两级法院机构改革工作的意见

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黑龙江省齐齐哈尔市人民政府


齐齐哈尔市人民政府印发齐齐哈尔市市长特别奖实施办法的通知


各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，各直属单位：
现将《齐齐哈尔市市长特别奖实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。 

二○○四年三月十八日 

齐齐哈尔市市长特别奖实施办法


为实施科技兴市战略，加快振兴老工业基地建设步伐，调动有突出贡献的科技人员的科研积极性，特制定本办法。 一、 奖励范围与对象 齐齐哈尔市市长特别奖是对在我市科技工作中取得突出科技成果，并在推广应用中取得重大经济效益的主要有功人员的特别奖励。主要在自然科学、应用技术范围内进行评选，国内外、省内外、市内外的科技人员，凡其科技成果在我市推广应用并产生重大经济效益和社会效益的，均可申报齐齐哈尔市市长特别奖。 二、 申报条件 科技人员研发和引进的科技成果推广应用3年以上，近3年中每年新增经济效益350万元以上，利税150万元以上，并对我市科技进步和经济建设起到了重要的推动作用。在此项科技成果的研究、推广应用中做出突出贡献的科技人员均可申报，每个项目最多申报5人。 三、 奖励方式 每年市财政支出30万元，奖励项目研究的有功人员，奖励标准视每年上报的项目情况确定奖励金额，由市长为获奖人员颁发奖励证书和奖金。获奖人员及其事迹将载入地方史志。 四、 申报程序 （一）推荐与呈报 1、各县（市）、区、市直各单位人事部门负责获奖人选的推荐与呈报，市人事局负责组织考核组实施考核和汇总。 2、呈报对象须填写《齐齐哈尔市市长特别奖呈报表》一式三份，并提交证明其科技成果和经济效益的有关材料及市级以上审计部门（审计事务所）审计报告。 （二）评选与审批 1、专家评议前由市考核小组向专家评委提供项目申报材料和考核书面报告。 2、市人事局组织申报人员答辩，进行专家评议，提出拟奖励对象。 3、拟奖励对象经齐齐哈尔市市长特别奖领导小组审定并通过新闻媒体向社会公示，公示期满后，市政府颁发奖励决定。 4、齐齐哈尔市市长特别奖一般每年评定一次，每年上半年进行评审，年底进行授奖。获奖项目的第一位有功人员奖金分配的比例应不低于总奖金额的50％ 。此项奖金免交个人所得税。 五、组织领导 （一）齐齐哈尔市市长特别奖评审工作由齐齐哈尔市市长特别奖领导小组负责组织实施，由市人事局具体承办。 （二）各县（市）区、市直各单位人事部门，要认真做好本地、本部门的市长特别奖的申报工作，要对拟报的项目事先会同审计等部门进行考评审计，并形成评估鉴证报告。 （三）齐齐哈尔市市长特别奖的推荐、评议工作必须坚持实事求是的原则，严禁弄虚作假、营私舞弊。 六、 其它 （一）奖励费用和管理费用由市财政局每年列入预算，并适时划拨。 （二）本办法由市人事局负责解释。


因收养弃婴被罚款而引发的思考

姜虹*


［内容提要］ 收养制度是未成年人的社会保障网络的组成部分之一，法律与道德的协调发展是收养制度目标；《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果。因当事人在收养过程中存在的瑕疵而由行政机关行政罚款无可厚非，但强制执行以未成年人为执行对象明显不妥。在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时，如何协调矛盾并正确处理，是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。
［关键词］收养弃婴；计划生育；协调发展

一、收养弃婴的相关法律规定及现实中存在的问题
《收养法》的规定，收养弃婴的收养人必须同时具备以下条件：第一，无子女；第二，有抚养教育被收养人的能力；第三，未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；第四，年满30周岁。如果符合上述条件，可以先到发现弃婴当地的公安机关报案，取得公安机关出具的捡拾弃婴报案证明；之后到经常居住地的计划生育部门开具夫妻的生育状况证明和无子女的证明；同时，还必须到县级以上医疗机构进行身体健康检查，取得该医疗机构出具的未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病的身体健康检查证明；并到所在单位或者居民委员会、村民委员会开具本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明；最后持上述证明及居民身份证和居民户口簿到弃婴发现地的县级人民政府民政部门办理收养登记手续。《收养法》第8条的规定，收养人只能收养一名子女。收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。第15条规定,收养查找不到生父母的弃婴的，办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。因此，根据《收养法》和民政部《中国公民收养子女登记办法》的规定，对收养无以查找生父母弃婴的，民政部门在登记前必须公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴的生父母或其他监护人未认领的，民政部门办理收养登记，发给收养登记证。凭收养登记证就到公安机关办理户口登记手续。
法律之所以对收养弃婴做如此详细之规定，其目的不外乎：一是体现新型的社会主义人际关系，保障基本人权（生命权）；二是调动社会救助和家庭救助的能动力量，构建未成年人的社会保障网络；三是将收养制度与计划生育制度紧密结合，实现社会主义制度下人口再生产良性发展。
但在现实社会中，人们对弃婴的收养不单依据法律，更多的是凭人们的社会良知或传统观念或传统做法。据报道 ，已有1个儿子的彭先忠夫妇，在四川成都开皮鞋铺期间在楼道里捡了1个刚满月的被弃女婴，把女婴养到3岁时，夫妇俩结束在成都的生意回到四川新都县龙桥镇。但龙桥镇计划生育办公室说彭家未办理收养手续，无计划收养1女婴，违反《计划生育管理条例》，决定征收彭先忠夫妇计划外怀孕费、生育费6840元。彭先忠夫妇想不通，为什么做了好事还要被罚？于是不交罚款。龙桥镇计生办到新都县法院申请强制执行，1999年8月4日，法院到彭家强制执行，哭喊着不愿离开妈妈的彭萃被送到县民政局的福利机构。县民政局有关负责人说，若60天后仍找不到彭萃的亲生父母，经审查彭先忠夫妇符合收养条件，彭家才可按程序办理收养手续。8月23日，在广东的一位温先生替彭先忠交了罚款和强制执行费后，新都县民政局仍然不允许彭家把小彭萃接走，也不同意彭家提前办理收养手续，仍表示在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后，彭先忠夫妇方可申请收养。
由本案我们可以看出，尽管当事人按普通人的最朴素的观念将弃婴收养下来，尽管其行为符合最基本的道德观念，但其行为却和我国上述法律规定有相左之处，其间的问题主要是：收养弃婴必须符合国家计划生育政策的要求。

二、法律与道德的协调发展是收养制度目标
收养法属于民事法律，在收养过程中当事人之间的行为当然要体现平等自由和意思自治的原则，但收养和送养子女并不仅仅是公民个人的私事，它还关系到社会秩序和社会公共利益。因此，在收养关系的成立和解除等问题上，法律标准和道德标准是完全一致的。处理有关收养的各种具体问题，既要依法办事，又要符合社会公德。《收养法》中所规定的收养人具有抚养教育被收养人的能力（当然包括道德品质的要求），无配偶的男性收养女性须有法定年龄的差距，以虐待、遗弃为解除收养的法定理由的规定等，都是《收养法》第2条所确立的“不得违背社会公德”原则的体现。
无论是收养行为还是解除收养的行为，都是一种变更当事人身份的一种重要法律行为，纵观世界各国立法，均将收养规定为要使行为，需要一定的司法程序或行政程序才能够完成。法律只是对人们行为的最低规范，在收养形成、拟制血亲间的抚养赡养乃至收养解除过程中，法律的规范是人们必须遵守的准则，但在整个收养关系存续过程中收养人、送养人和被收养人的思想观念和意识，是法律无法涉及的。因此，在法律执行过程中，执法者所作的不应当只是机械地执行法律，而应当在工作中发现当事人弘扬公序良俗和社会公德的一面，注重引导当事人实现对法律规范的遵从。故尔，收养行为就不能仅凭人的思想觉悟或朴素的感情来实现，也不能仅凭一纸文书来约束，它应当是法律与道德共同作用的成果。

三、《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果
人口过快增长是当今世界面临的一个十分严重的问题。时间每过1分钟，地球人口净增160人。联合国人口基金为此向国际社会敲响警钟：如不立即采取坚决行动控制人口，保持消费与发展的平衡，世界人口在下世纪中叶将达到125亿，人类也将无法得到持续发展。可见人口问题在全球范围出现，成为许多国家和地区面临的严重挑战。像中国这样人口众多的发展中国家，人口问题的挑战不仅关系到中华民族的生存和发展，也关系到人类社会的稳定和繁荣。为了保证我国人口的可持续发展，为了保证国民经济的发展与人民生活水平的不断提高，我国实行了计划生育政策。
但受传统观念和社会生存条件的制约，我国的计划生育工作在某些方面开展的不算顺利。收养制度的建立原意是为保障无子女的人能够享有天伦之乐或使那些得不到较好生存环境的未成年人有一个良好的成长空间。但该项制度被某些个人甚至是有些个别领导干部所利用，他们为了得到儿子，不惜将亲生女儿送养或抛弃，有的则以收养为名达到求子的目的。为保证计划生育国策的贯彻，在与人口发展相关的法律法规在制定过程中，特别是《收养法》的制定过程中注重了与计划生育制度的协调。《收养法》的立法指导思想和基本原则都体现了这一精神。《收养法》第3条规定，收养不得违背计划生育的法律、法规。收养法中有关不得以送养为理由超计划生育的规定，有关无子女者只能够收养1名子女的规定，年满30周岁始能成为收养人的规定等，都是这一原则的体现。因此，在收养时，必须注重与计划生育原则的配套执行。
由于我国长期以来法制观念淡薄和人治思想根深蒂固，人们在实际执行法律法规时会出现这样或那样的偏差。在收养之时可能只顾及情感或道义而忘却完成法律手续，在执行计划生育政策之时可能有时过激而伤害了未成年人的权益，无论是哪种行为都不是法治社会实现依法治国、建立平等和睦人际关系、提高人口素质、社会主义经济发展与人口再生产协调发展的有效途径。随着社会主义法治的不断完善、人们法律观念的强化以及工作流程的规范化，相关法律之间的协调发展必定能够实现。

四、本案引发的思考
结合本案的实际分析，案件中既有当事人没有遵从法律规定，应当承担不利法律后果的一面，但也存在着执法者执法水平偏低，损害未成年人权益的问题。
（一）当事人收养行为中所存在的法律欠缺
收养行为是具有三方当事人参与的行为，在该行为中只要有一方当事人的条件不符合法律规定，收养行为都是不能确立的。《收养法》第4条规定，只有丧失父母的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童和有特殊困难无力抚养的子女这些不满14周岁的未成年人才可以成为被收养人。《收养法》第5条规定了送养人的条件，即送养人可以为：孤儿的监护人；社会福利机构；有特殊困难无力抚养子女的生父母。《收养法》第6条规定了收养人的条件（见本文第一部分相关内容的详述）。《收养法》为了使那些真正被遗弃的未成年人称为收养对象而不受收养人有子女的限制，特别规定了收养孤儿、残疾儿童和弃婴的例外条件，即第8条和第15条所规定的，为社会福利机构抚养的且经公告仍查找不到生父母的弃婴和儿童。法律这样规定，一方面可以限制父母通过实行弃婴行为而行超计划生育之实的目的，另一方面也为因主客观原因而走失的子女被他人收养的子女回到亲权人的抚养之下、为打击那些已收养为名行偷窃婴儿或儿童之实行为提供法律上的依据。本案彭家夫妇所抚养的是捡拾的婴儿而非社会福利结构所抚养的弃婴，她虽然符合被收养人的条件，但不符合收养法中所规定的不受收养人有1名子女限制的被收养人条件，而且在该收养关系中没有相应的送养人，故无论从送养人还是被收养人、收养人的角度分析，该收养行为均为无效。
对收养关系确认无效，并不等于对弃婴行为的鼓励，法律通过《婚姻法》、《收养法》和《治安管理处罚条例》和《刑法》相关内容的规定，使得实施该行为的人承担享有的法律责任，而且从道义上该行为也为社会所唾弃。本案报道后，社会各界的强烈反应充分说明人们对弃婴行为的不齿和对彭家夫妇的行为的称道，应该说，弘扬爱心和公德意识也是法律所预期的目标。
（二）民政局行政罚款行为应针对的对象
本案涉及到两个不同的法律关系：一个是行政法律关系，即计划生育；另一个是民事法律关系，即收养。本案处理和执行的是违反计划生育的罚款问题。从计划生育的角度看，计划生育部门是依法履行其职责的。因为收养人的行为不具备合法性，收养人有子女，因此他只能收养被社会福利机构抚养且查找不到生父母的孤儿、残疾儿童或弃婴或儿童，否则就违反了计划生育制度。计划生育部门根据地方《计划生育条例》所作出的罚款处理也无可厚非；在当事人拒不执行的情况下，该部门依法向法院申请强制执行并无不妥，也就是说行政法律关系中的行为是恰当的。问题出在人民法院的执行部门，该部门在执行时将两个法律关系混淆了，搞错了执行对象。在本案中，应当执行对象是被罚款人，并非孩子。被罚款人拒不交款时，可从其工资、生意账户中强行划拨，或拍卖其财产等。实行罚款，就是对不符合计划生育政策行为的否定，就是对破坏计划生育政策当事人所实施行为的处罚，而非对该行为结果的处罚；谁违反了法律就应当由谁承担由此而产生的法律后果，而不是由他人来承担。当彭家夫妇交了罚款，计划生育办公室申请法院强制执行的理由（彭拒交罚款）即消失，彭翠本人与能否交出罚款没有必然法律上的必然关系，强制执行以孩子为执行对象明显不妥。
（三）民政局不允许彭家接走弃婴的做法有待探讨
本案的收养关系因在三方参与人方面均有不符合法律规定的因素，收养行为无效。但在这个民事行为中，我们更应注重保护的是彭翠的生命权和儿童幸福生长的权利。本案中的彭家夫妇出于积德行善和维护一个孩子的生命权的思想而没有及时将拾得的弃婴送至公安机关或直接送到儿童福利院，而在事实上变更了弃婴的身份关系，我们一方面应当提倡彭家夫妇这种助人为乐的社会责任感、珍重生命的道德良知，同时也应当做好认真细致的思想工作，帮助当事人认识到作为一个社会的人必定要考虑社会秩序的维护和公共利益的要求，并非所有善良的愿望都会达到良好的效果，这种收养行为会使得当事人之间法律上的权利义务关系发生混乱，有与计划生育制度相矛盾之处，应当并帮助其尽快履行法律补救措施，从而避免彭家夫妇和小彭翠在心理和财政上所担负的不利。
在本案中，罚款是针对超计划生育制度所采取的措施，而是小彭萃滞留在民政部门是合法收养所必需的条件。新都县民政局是从收养法律关系的角度出发处理问题的，福利部门所认定的“在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后，彭先忠夫妇方可申请收养”是无可挑剔的。因为彭家缴付罚款的行为不能使的收养行为合法化，但是，计划生育部门收下罚款的事实就意味着承认了彭家夫妇超生，彭家此时收养弃婴的行为就不应受“收养人只能收养1名子女”的限制，该收养关系欠缺实质要件的就是查找不到生父母，福利部门对彭翠实行查找生父母的公告，然而，该公告期内孩子在养老院的事实是由于人民法院强制执行错误而造成的，因此，福利部门在公告期内如何保障已和彭家夫妇具有深厚感情和被彭家事实抚养的小彭翠的合法权益就成为一个值得探讨的问题，也就是说在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时，如何协调矛盾并正确处理，是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。

总之，提高法律工作者的执法水平，公正严明地执行法律，在法治的基础上逐步提高人民的道德水平是法律与道德相互作用的共同目的。法律工作者不能在执行法律的过程中去破坏社会业已存在的较高道德，法律工作的目的是要使人们在遵守法律的同时向更高的方向努力。克服法律之间不协调之处，切实保障权利人的合法权利才能够真正落到实处。本案给人们的启示在于：只有真正发挥道德与法律得相互作用，才是推动爱心工程的有效途径。