石家庄市行政执法责任追究实施办法

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“留置盘问”问题探讨

西藏芒康县人民检察院 孙 永 杰


[关键词] 留置盘问 准强制措施 羁押 折抵刑期

[摘 要] 留置盘问虽然不属于刑事强制措施，但在司法实践中，留置盘问被大量地运用，作为公安机关行政执法的一种手段，为查处各类刑事案件起到了重要作用。留置盘问应当予以折抵刑期。


《中华人民共和国人民警察法》第九条规定：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。对被盘问的人留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时，并应当留有盘问笔录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的时间内作出决定；在前款规定的时间内不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。

由此我们知道，留置盘问是人民警察为维护社会治安秩序而依法行使行政职权的行为。留置盘问不是刑事诉讼活动，从立法本意来看，刑事诉讼法律对公安机关实施的留置盘问行为并无约束力。

留置盘问虽然不属于刑事强制措施，但在司法实践中，留置盘问被大量地运用，作为公安机关行政执法的一种手段，为查处各类刑事案件起到了重要作用。许多流窜作案、结伙作案或者作案后逃离现场的犯罪嫌疑人就是在潜逃中因暴露出种种破绽而被公安机关依法留置盘问。大量的案犯在被盘问的过程中交待了犯罪事实，随即被公安机关采取了强制措施（以刑事拘留为主）。因此，留置盘问与一部分刑事案件是有密切联系的。

可以说，留置盘问是一种比拘传更具有强制力的、比拘留条件低、期限短的运用灵活的“准强制措施”。理由如下：（一）实践中留置盘问通常表现为将被盘问人关押在留置盘问室（俗称小黑屋）限制其人身自由。相当多的派出所和巡警值班室都设有留置盘问室。留置的时间一般为一至两天，而拘传只有十二小时，不得关押，也不能以连续拘传的方式变相拘禁犯罪嫌疑人。（二）留置盘问的审批权限比拘传和拘留宽泛，公安机关的人民警察出示相应的证件之后就可以进行，24小时之后，需要继续留置盘问的才报县级以上公安机关审批；而拘传和拘留都需要县级以上公安机关负责人批准。（三）留置盘问的主观随意性大，公安机关的人民警察只要认为被盘问对象有违法犯罪嫌疑，就可以报请对其留置盘问乃至继续盘问，对证据的要求相当低，程序方面也比较简单。（四）留置盘问的次数未作具体规定，实践中难以避免连续使用留置盘问的现象。

我们在办案中，时常遇到有些案件的犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留前有过被留置盘问的经历，公安机关的提请批准逮捕书、起诉意见书均未加以注明，只注明了刑事拘留、逮捕或者采取其他强制措施的时间。最高人民检察院颁布的起诉书样式也规定起诉书中要载明对被告人采取强制措施的情况，所以，检察机关的起诉书也对留置盘问时间不加以表述。这种做法从法律的角度来分析，似乎并无不妥之处，理由是留置盘问不属于刑事强制措施。因此，对被判处有期徒刑未宣告缓刑的罪犯，法院在计算刑期时，是从罪犯被拘留或者逮捕之日起计算的。

那么，刑事拘留之前的留置盘问是否可以折抵刑期呢？实践中司法机关往往无视这一客观事实的存在，置之不理，造成的后果是对罪犯实际执行的刑期比法院判决的刑期长一、两天。笔者认为，刑事拘留之前的留置盘问时间如果不足一日，不需要折抵刑期，如果超过一日，应当予以折抵刑期。这种观点是有法律依据的。《刑法》第四十一条、四十四条、四十七条规定判决以前先行羁押的，应当予以折抵刑期。需要注意的是，这三个条款使用的是“羁押”一词，一般意义上，“羁押”指的就是拘留和逮捕这两种强制措施，但是这三条并没有排除留置盘问这种同样也限制了人身自由的措施。也就是说，只要是判决前合法的“羁押”就应当予以折抵刑期。按照这种理解，留置盘问一日应当折抵管制二日或拘役一日或有期徒刑一日，只有这样，才能从细微之处体现出法律的公正性和严肃性，充分保障人权。

综上所述，笔者认为，作为国家法律监督机关的检察机关应当把公安机关对犯罪嫌疑人刑事拘留前所实施的留置盘问纳入刑事检察监督的范畴。长期以来，我国法律在这方面没有明确的规定，但有《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等法律作为理论上的支撑。《刑事诉讼法》规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。刑事拘留之前公安机关对犯罪嫌疑人实施的留置盘问，从理论上说是案件进入刑事诉讼的前奏，是为刑事诉讼活动打下了基础，在此阶段，公安机关办案人员的刑讯逼供、诱供等违法行为理应受到检察机关的监督。留置盘问的实施目的也是为了准确地打击违法犯罪，检察机关对其监督，既合乎情理，又不违背法律。当然，对于留置盘问之后没有进入刑事诉讼程序的案件则另当别论，对于此类案件，公安机关可以依法释放被盘问人，也可以作出行政处罚的决定，因其不属于刑事诉讼活动，不能作为检察机关刑事诉讼监督的对象。

留置盘问是我国特定历史时期的产物，在它身上深深刻着“有罪推定”的烙印，在那种旧的执法观念和体制下，办案的警察往往容易忽视对人权的保护，对有违法犯罪嫌疑的人留置盘问的随意性很大，而且检察机关对此也无力监督。在目前社会治安局势依然严峻的形势下，留置盘问作为公安机关打击违法犯罪，保护人民，维护社会秩序的重要手段，不可能简单地加以取消，只能用法律的规定使之规范化行使，不能滥用，要规定严格的使用范围、审批程序、盘问期限等等，切实保障人权。希望本文能起到抛砖引玉的作用，促使法学理论界和司法实践界广泛关注留置盘问问题，使之走上健康有序的发展道路。




本文作者孙永杰系西藏自治区芒康县人民检察院副检察长、反贪污贿赂局局长。
邮政编码：854500 电子信箱：jcysyj@yahoo.com.cn


海南省昌江黎族自治县人民政府办公室


昌府办[2006]88号

昌江黎族自治县人民政府办公室关于印发昌江黎族治县“三农”、中小企业贷款实施办法的通知

各镇人民政府，县政府直属各单位：
《昌江黎族自治县“三农”、中小企业贷款实施办法》已经2006年8月15日县政府第42次常务会议通过。现印发给你们，请认真贯彻执行。



二ОО六年八月十八日


昌江黎族自治县
“三农”、中小企业贷款实施办法

第一章 总则
第一条 为解决我县“三农”、中小企业融资瓶颈，支持中小企业的发展，扩大就业渠道，推动地方经济的发展，根据开行海南分行和昌江黎族自治县人民政府签署的《开发性金融合作协议》、《政府信用额度协议》和《“三农”及中小企业贷款合作协议》以及开行海南分行和昌江县小额贷款担保公司签订的《“三农”、中小企业贷款总担保协议》的有关条款规定和我县的实际情况，制定本实施办法。
第二章 贷款对象、种类、期限及受理、评审程式
第二条 具有县城乡信用协会会员资格，符合我县特点的农副产品种养殖、运销企业；产品有市场、有效益，并以我县资源和农副产品为主要原料的加工型企业；能够增加社会就业的密集型企业；其他有利于促进我县经济发展的“三农”、中小企业，均可通过昌江县小额贷款担保公司提供担保，由县城乡信用协会组织评审，成为向开行海南分行提出贷款申请的借款人。
第三条 “三农”、中小企业贷款分为营运资金贷款和项目贷款两种。
第四条 营运资金贷款是为了解决企业生产经营资金不足
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而发放的贷款，主要用于企业生产经营及购销活动中所需要短期资金。
第五条 项目贷款是为了解决固定资产购建所缺中长期资金，主要用于企业基本建设项目及其配套工程、技术改造的贷款。
第六条 “三农”、中小企业贷款单笔贷款金额及余额目前原则上不超过200万元。开行海南分行可以根据县城乡信用协会的管理能力和会员的信用状况，贷款金额可以适当增加。
第七条 营运资金贷款期限为1年以内（可分为三个月、半年、九个月、一年期，可周转使用），项目贷款期限不超过3年。
第八条 “三农”、中小企业贷款的利率原则上在人民银行同期基准贷款利率上浮10%，开行海南分行贷委会根据会员的信用状况决定上浮幅度。
第九条 秘书处应对所有会员进行信用评级并确定会员的信用等级和贷款限额，具体评级方法根据《国家开发银行海南分行信用协会会员信用评审办法》执行。
第十条 会员申请“三农”、中小企业贷款应该提交书面的借款申请书。
第十一条 秘书处应详细核查会员的信用等级和贷款限额，并组织担保公司、和同行业其他会员及政府主管部门或行业专家实地考察借款会员，了解会员生产经营情况。秘书处聘请有资格的评估机构对借款人的抵押物价值进行评估认定，担保公司对评
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估机构认定的抵押物价值进行认真复核。
第十二条 秘书处根据对会员及贷款的审查情况，出具信用及贷款评审报告，并如实填写贷款审查表，提交县城乡信用协会理事会审议，理事会审议通过后报县人民政府核准，经县人民政府批准后，担保公司方能出具正式担保意见书。
第十三条 开行海南分行对“三农”、中小企业贷款审查批准放贷。
第三章 借款合同及担保资料
第十四条 获得贷款的会员直接与开行海南分行签订借款合同。借款合同应该包括下列条款：借款依据，借款用途，借款金额，贷款利率，用款计划，还款计划，还款方式，违约责任和借贷双方商定的其它条款。
第十五条 担保公司提供担保的贷款，必须与开行海南分行签订担保合同或总担保协议。签订总担保协议的，担保公司必须在借款合同上签字盖章。
第十六条 会员贷款时应向担保公司出具违约处置承诺函，并提供以下资料给担保公司作为反担保措施：
1、由具有评估资格的机构评估作价的抵押物、质押物清单。
2、可供代管物品、权利证书或保证人资料。
3、企业营业执照复印件。
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4、法定代表人身份证复印件。
5、税务登记证复印件。
6、上年度财务报表和报告，最近一个月的财务报表。
7、承诺书，承诺愿意以互保风险金承担其他会员风险，保证诚实守信提供资料真实等。
第十七条 借款合同必须明确：开行海南分行认为会员有能力归还贷款时，可以要求会员提前归还贷款，会员也可以随时提前归还贷款。
第四章 贷款发放和管理
第十八条 借款合同签订后，借款会员应及时在开行海南分行开立贷款账户和存款账户。
第十九条 贷款资金必须按借款合同约定的用途使用，不得挪用。
第二十条 借款会员原则上在开行海南分行指定的代理结算行开立基本结算账户，接受代理行和秘书处对账户结算及资金支付的监管。
第二十一条 借款会员根据借款合同在提款日向秘书处提交借款借据，由秘书处将借款借据传送到开行海南分行，由开行海南分行按相关要求审核后直接将资金划拨到代理结算行。
第二十二条 对于营运资金贷款的资金支付由借款会员按借款合同约定列出借款用途，秘书处审查出具意见后，结算代理
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行直接支付给会员；项目贷款资金支付一般采用采购报销制度，借款人必须对支付的款项事先提供资金使用计划和相关凭证交秘书处，秘书处审查并出具意见交代理行复审通过后直接支付给供货单位，保证专款专用。
第二十三条 代理结算行和秘书处应协助开行海南分行做好贷款本息回收工作，代理结算行和秘书处在贷款本金到期前40日内，结息日前5日内，督促借款人落实还款资金，确保本息按期回收。
第二十四条 结算代理行或借款会员应每月向秘书处提供会员基本结算户的收支情况，对收支情况异常的会员，秘书处必须及时做出风险提示，并实地了解企业的生产经营情况。
第二十五条 “三农”、中小企业贷款原则上不办理展期。对借款人提前归还贷款，仍按合同约定期限的利率执行，不收取违约金。
第二十六条 “三农”、中小企业贷款按月结息，对贷款期内不能按期支付的利息按月计收复利，贷款逾期后按人民银行的规定计收罚息，最后一笔贷款清偿时，利随本清。
第二十七条 开行、秘书处、担保公司共同对借款人的贷款使用及经营情况实行跟踪管理，如知悉已出现或可能出现贷款风险时，三方应及时商议和采取应对措施，以防范和化解贷款风险。
第五章 互保风险金及担保范围
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第二十八条 为体现融资民主和群众压力，秘书处根据开行海南分行制定的规定，对所有县城乡信用协会会员进行信用评级。根据会员的信用等级不同，取得“三农”、中小企业贷款的会员必须按贷款额1%--3%交纳互保风险金。
第二十九条 互保风险金年缴交比例为：信用级别为A-会员交纳贷款额的1%、信用级别为BBB+的交纳1.5%、信用级别为BBB的交纳2%、信用级别为BBB-的交纳2.5%、信用级别为BB的交纳3%。
第三十条 互保风险金根据合同约定的提款计划和还款计划、贷款余额、期限计算，于借款合同签订前，一次性向县城乡信用协会缴纳。
第三十一条 互保风险金由秘书处收取并按会员记帐，在代理结算行设立专户管理，专项用于“三农”、中小企业贷款的贷款损失的弥补，除协会章程另有规定外，不得挪作他用。
第三十二条 会员还清借款的，于借款归还日退还其本次贷款互保风险金的50%。当发生贷款损失，扣减同组所有会员帐户内互保风险金并扣减其他组会员帐户内互保风险金余额的50%弥补贷款损失，会员退会并解除其他会员贷款的互保责任，可退还其账户中互保风险金余额的50%，其余转入信用协会公共账户。
第三十三条 秘书处应每季度公布一次会员的互保风险金
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余额。
第三十四条 担保公司负责为县城乡信用协会会员贷款提供担保，担保范围为贷款本金、贷款到期前按借款合同约定利率计算的利息及其复息、贷款逾期后按同期中国人民银行规定计算的罚息及其复息、损害赔偿金、违约金、滞纳金以及实现债权的相关费用。
第三十五条 担保公司全部对外担保余额不得超过实收资本的10倍。
第三十六条 “三农”、中小企业贷款由政策性担保公司提供担保，年费率不得高于银行同期贷款利率的50%（原则按每年贷款金额的1%收取）。
第六章 贷款在保额保证金和担保资金
第三十七条 担保公司必须在开行海南分行存入不低于贷款在保额的10%保证金；
第三十八条 借款人到期未能偿还贷款，担保公司在收到开行《担保履约通知书》后90天内，无论反担保物是否处理终结，担保公司均应向开行代偿借款人所借的贷款本金、贷款到期前按借款合同约定利率计算的利息及其复息、贷款逾期后按同期中国人民银行规定计算的罚息及其复息、损害赔偿金、违约金、滞纳金以及实现债权的相关费用等未受偿部分的85%资金。担保公司代偿后开行和担保公司双方继续向借款人追偿，追偿所得按照
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双方风险分担比例分别受偿。贷款最终损失按开行15%，担保公司85%承担。
第三十九条 担保公司从省财政厅借入工业发展资金人民币伍佰万元作为担保公司担保资金。按借款协议，借款期限为五年，五年后要全额予以归还省财政厅。
第四十条 财政在每年编制年度预算中安排“三农”、中小企业贷款担保风险预备金指标100万元，作为贷款发生损失时，担保公司承担最终损失85%的资金来源。年度预算指标不足时，可从当年机动财力追加，或在下年度财政预算安排的担保风险预备金中支付，保证向省财政厅借入的伍佰万元到期足额归还。
第四十一条 支付贷款在保额10%保证金和贷款到期借款人未能偿还而由担保公司代偿的85%资金，暂从省财政厅借入工业发展资金伍佰万元的担保资金中垫支。追回贷款或处置担保物所得的款额，用于冲抵垫支款。冲抵后不足部分即贷款最终损失，担保公司承担85%的资金从财政年度预算的担保风险预备金指标中支付。
第四十二条 担保公司未按协议和合同约定向开行海南分行足额支付代偿资金，担保公司须按应代偿额每日向开行海南分行支付万分之三的滞纳金。如发生支付违约滞纳金，其资金从财政预算的担保风险预备金指标中支付。
第七章 秘书处、担保公司的管理职责和工作经费
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第四十三条 县城乡信用协会接受县人民政府和开行海南分行的双重领导，开行海南分行负责秘书处业务工作进行指导、检查和监督。
第四十四条 秘书处工作人员必须严守协会秘密，不得向协会外人员泄露会员互评情况和会员举报情况，不得在公示前泄露会员的信用等级和贷款限额。违者根据情节严重程度，给予相应的纪律处分。
第四十五条 秘书处应根据借款人贷款资金的发放、支付和偿还等情况登记贷款台账，并按“三农”、中小企业贷款分别归档保管。
第四十六条 协会秘书处应建立激励约束机制，加强员工的考核，根据“三农”、中小企业贷款的管理及本息回收情况制定相应的奖惩措施。在贷款资金支付后及时实地考察资金使用是否符合贷款用途以及生产建设效果。
第四十七条 秘书处应每月至少走访一次借款人，了解企业的生产经营情况并记录走访情况。必要时组织会员相互检查。
第四十八条 担保公司按协议约定履行对借款人的监管责任，发现借款人未按约定使用贷款或借款人存在经营状况严重恶化等情况的，应及时通知开发银行。
第四十九条 担保公司负责向开发银行提供真实、准确、完整的月、季、年度财务会计报表。
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第五十条 县财政在年度预算中分别安排秘书处和担保公司的正常工作经费。保证秘书处和担保公司对贷款项目的实地考察、评估，提出可行性报告，了解项目的运行、生产经营和效益情况，合同到期催促借款人还款，借款人逾期未能偿还贷款要进行追偿、担保物处置、法律诉讼等工作运行。
第八章 附则
第五十一条 本实施办法未尽事宜，参照国家开发银行海南分行制定的《“三农”、中小企业贷款管理办法（试行）》，国家开发银行和海南省昌江黎族自治县人民政府签署的《“三农”及中小企业贷款合作协议》，国家开发银行海南分行和昌江县小额贷款担保公司签订的《“三农”、中小企业贷款总担保协议》有关条款规定办理。