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检警关系初探
山东大学法学院 白广亮
内容提要：检警关系问题不是一个新问题，国内学者早有论述，但时至今日，中国的检警关系改革将何去何从仍未有定论，尚有许多争论之处。96年刑诉法修改以后，“当事人主义”的诉讼模式在中国得以尝试，但根据其后的司法实践看成功之处非常有限，由原来“流线型”构造或者“侦查为中心”的诉讼形态向以“审判中心主义”的诉讼形态的转变并未获得完全的成功，因此，在审判中心主义的视角下如何看待检警关系又是一个新问题。文本拟参考外国例制，结合中国实际，对中国的检警关系问题做一定程度的反思与探讨，希望能以此引起学界对此问题更加深入的关注和研究。
关键词：检警关系 侦查权 检察权 公正 效率

一、审判中心主义视角下的检警关系
所谓“侦查权”，按照《诉讼法律词典》的解释就是：“享有侦查权的机关搜集证据，揭露和证实犯罪，查缉犯罪人，以及实施必要的强制措施的权力”，“侦查权是国家权力的有机组成部分” 。侦查权一般由警察行使，这是由他们的特征所决定的，警察的天然使命就是维护社会的治安和秩序，警察这个词从词源上说一开始就有秩序的含义，警察是国家暴力的垄断者，因此适合于追究犯罪、搜集证据和抓捕犯罪嫌疑人。当然，警察权与侦查权也有不同，一般说警察权力还包括某些与社会治安有关的行政权力，在某些国家，包括中国，侦查权的行使也并非仅仅由警察行使，但最基本的侦查权由警察行使则是世界的通例。
所谓“公诉权”，同一部词典里的解释是：“国家权力的一种，指国家专门法律监督机关所享有的权力，在我国就是人民检察院履行其职责时所享有的权力” ，它主要包括法律监督权，公诉权等等，但公诉权是检察权的主要内容，反应检察权的本质特征。公诉就是根据侦查机关搜集、采证的证据将犯罪提交到法庭上，并对指控予以支持，与辩护方对抗，以完成整个刑事诉讼的追诉行为。随着社会的发展，犯罪的复杂性和隐蔽性都有所提高，以及人们对警察滥用权力的担忧，导致了侦查与检察的职能区分，因此，侦查与检察的职能区分是必要的，但理顺其中的关系也是必要的。
“审判中心主义”有两个最基本的要求就是司法最终裁决制度与控审分离制度 。也就是说，在刑事诉讼中，以审判为中心就意味着一切涉及到公民权利的实体问题和程序问题，都必须由中立的司法机关来裁决，并且这种裁决具有最终的权威性，一般不受任何法律外的审查，并且在刑事诉讼中解决的是对犯罪嫌疑人定罪量刑的问题，公诉与审判应当截然分开，公诉旨在控诉犯罪，辩护方旨在做合法的辩护，主持听审的法官做出中立性的、公正的判决从而完成整个诉追程序乃是现代刑事诉讼合法性和合理性的基本要求。所以，对于惩罚犯罪来说，有效的诉追至关重要，因此也就需要一个强有力的公诉机关，才能够有效的完成审前准备阶段的内容。一个相对独立化的、有力的和有效率的审前程序需要一种审前的权威，而在所有的职能划分中唯有检察机关最适合担当这一权威，这是因为：首先，法院或者法官在审前程序中依然是中立的，具有保障合法权利不受非法侵犯的功能，这就决定了不能担当审前程序中的诉追中心；其次，辩护方不可能成为审前程序的诉追中心，因为这与辩护职能是格格不入的，辩护方的职责就是在合法的限度内为犯罪嫌疑人寻找一切可能导致其无罪和罪轻的证据和理由，由其担当诉追中心直接违反了职能区分的基本原则；再次，警察不适宜担当诉追中心，这是现代刑事诉讼的特点所决定的，也是警察权力特点所决定的，现代刑事诉讼是国家追诉，警察是社会秩序的维护者，现实中看其对法律的理解并不深刻，是暴力的垄断者，对暴力的自我克制毕竟是有限的，这与法治的理性有内在性的冲突，加上现代诉讼的高度复杂性、隐秘性和犯罪对法律的高度规避性都决定了由警察成为审前程序的中心亦非上策。因此，这一职能也就落到了检察机关身上。相比而言，由检察机关成为审前程序的诉追中心有以下好处：
1）、检察机关掌握公诉权，公诉权与审判从距离上来说最接近，是审判的前位程序，公诉权行使的质量直接决定了整个诉追过程的质量，因此检察机关的公诉对刑事诉讼具有决定性意义。在“审判中心主义”的要求下，对嫌疑人的定罪量刑成为关键，而定罪量刑的根据只能是检察机关提供的指控和证据。因此，对于一次刑事追诉活动来说，检察院能否提供以及提供什么样的指控和证据是至关关键的，按照有些学者的说法起诉甚至应当优位于审判，从这个意义上看也是有一定道理的。
2）、警察是侦查权的主要行使主体，但其社会秩序的维护者身份使其与法治的要求并不具有完全的同一性，虽然在大部分的情况下二者是同一的。法治的要求与社会秩序的维护在一般意义上是统一的，法治的内涵中也有秩序的要求，没有秩序是不可能建设好法治的，但是法治的内涵又不仅仅是秩序，法治除了秩序还要追求公正，正义等等，如果公正与秩序发生了冲突，警察职业的内在要求是维护秩序，这与法治社会的共同理想背道而驰，虽然这在一个法治良好的社会中可能会受到来自于法院的审查，但这已经说明了警察行使侦查权具有一定悖反性，这决定了其不光不能成为整个审前程序的诉追中心，还应受到这一中心的制约与控制，而检察机关又是连接警察机关的最近机关，对其采取法律控制显得及其容易和合理。
3）、检察机关的追诉是建立在一定证据基础之上的，证据的搜集主要是由侦查机关即警察进行的，搜集的证据的价值性最初将有公诉机关即检察院判断。什么样的证据应当搜集，什么样的证据怎样搜集、怎样固定等等虽然最终要由法院审查，但最初的审查同样重要，即检察院的审查先于法院的审查，如果不能经过检方的审查也就根本不可能到达法院。因此，警察的侦查必须首先服从和服务于公诉。这也决定了应当由公诉决定侦查而不能是侦查决定公诉。侦查决定公诉，公诉对之毫无主动性甚至极端到侦查决定审判的情况，我认为更多的出现在专制政体内，而不容易也不应当出现在民主和法治的政体内，因为不受限制和审查的侦查权本身就是专制，这由侦查权的侵犯性所决定。
4）从审判的构造上来看，当事人主义要求是平等的控辩对抗，而非侦辩对抗。当事人主义要求的三角结构是法官居中，控诉方和辩护方各居一侧的等腰三角结构。以审判为中心所要求的这种对抗决定了公诉方应成为诉追主体中的中心点，否则与辩护方的对抗将变的没有力量，从而影响整个诉追过程。检方应当掌握诉追的绝对主动性和尽可能高的资源利用率才有可能有力的对抗辩护方的辩护，对任何事情促成总比破坏要难，如果指控没有力量就很容易被辩护方所驳倒，而影响整个刑事诉讼任务、目的的完成。
5）、检察为中心还是现代刑事诉讼效率追求的需要。一般来说，权威能够带来效率，分散会导致低效率。检警分离就会导致两机关的权力分散，会导致两机关的扯皮和各自为政的现象，从而不能在有限的时间内完成侦查任务，加上不受监督的权力往往导致恣意，这使得刑事诉讼任务的完成有了重重阻力。检察主导侦查可以带来高效率，对于应该搜集的证据，按照公诉的需要可能及时的搜集，对于不应该或者证据价值不大的证据，可能会出于效率性等考虑不予搜集。可以说，检察主导侦查、以检察为中心是当代刑事诉讼中效率价值追求的直接要求。
6）、以检察为在中心也是检察制度产生和存在的基本动力和价值源泉。检察制度是近代刑事诉讼发展的产物，其产生主要就是基于废除专制诉讼、控制警察权力和保障人权的目的而产生的，这“也彪炳着检察制度的灵魂所在”， 检察如果不能成为审前程序的中心，不能遏制警察权力，其存在的合理性就成问题。检察主导侦查为检察制度的存在和发展指明了方向和目标。
总之，我认为一种检察主导的、以检察为中心的审前程序是刑事诉讼中检警关系的一种合理化要求，这是审判中心主义的直接要求和刑事诉讼得以顺利进行的根本保障。检察主导也就意味着一定程度的检警一体化。
二、检警关系的比较性考察
前面我论述了检察主导审前程序的必要性，然而考察各国的立法例，也并非全都实行检察领导警察，检察主导一切的模式，以下我将对各国的检警关系模式进行考察，并在比较的基础上说明检警关系的合理模式仍然是检察主导的。西方国家的检警关系大致上有三种模式可资借鉴：
1）、检警一体模式
检警一体模式为大陆法系国家所大量采用，检察机关一般是法定的侦查机关，享有完全的侦查权与侦查指挥权，警察为侦查的辅助机关，如根据法国刑事诉讼法的规定，司法警察负责对案件的初步侦查，“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”，“有权采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切权力和特权”。当然，在法国审前阶段尚有预审法官的司法抑制，但这丝毫没有削弱在审前阶段诉追主体中检方的中心地位。在德国，根据其刑诉法典第161条的规定检察机关可要求警察机构和官员“进行任何种类的侦查，”后者“有接受检察院请求、委托的义务”。163条规定警察仅担负辅助检察官的责任，应当“毫不迟延”的将侦查结果送交检察院。我国的台湾也属于这一模式之中。
实行检警一体模式国家的一般特征就是检察主导侦查，警察是侦查的辅助机关（但并未也不可能脱离侦查职能之外），警察的侦查服从、服务于检察官的侦查、审查与要求。将审前阶段的诉追权集中的由一方主导，增加了诉追的准确性、有效性和效率性。
2）、检警分离模式
检警分离模式一般为英美法国家采用，在这种模式下，警察与检察官各有相对独立的地位和侦查权，或者仅有警察享有侦查权，而检察机关仅仅负责起诉案件，无论怎样二者均没有领导与被领导，或者服从与被服从的关系。
在英国，警察机关负责案件的侦查工作，而检察官负责起诉案件，如果他认为案件的证据不能达到起诉的标准可以要求警察补充侦查，但这一要求警察没有绝对服从的义务，检察机关对警察制裁的唯一有效手段就是中止诉讼的进行。在美国，也是两机关分享侦查权，此外，大陪审团对某些案件也有较大的调查权，实践中大多还是由警察侦查，检察官负责起诉，警察有作证的义务并在实践中大量出庭作证。在加拿大，检察官也没有侦查权和侦查指挥权，与警察互不隶属，仅有某些咨询关系。
3）、适当结合模式
第三种模式的典型代表是日本。日本的刑事诉讼法受大陆法系影响较大，在侦查程序中，检察官对警察拥有一般的指挥权，具体指挥权和一般指示权。检察官的地位相对优越。但二者侦查对象亦有不同，警察一般负责初步的侦查，而检察官则负责进一步的或者补充性的侦查，但后者对前者的指挥权是客观存在的。为保证这一指挥权的顺利行使，法律赋予了检察官对于警察的惩戒权。
通过以上的考察可以看出，大陆法系国家一般均实行不同程度的检警一体模式，而英美法系国家一般实行检警分离模式。检警一体化的合理性似乎存在问题，但是通过分析我们就会知道，检警分离与其法律文化传统，国家体制等有着很大的关系，比如在英美法系，其传统一脉相承。在那里，法院地位崇高，法院对警察侦查权的滥用限制非常有效，比如严格的非法证据排除规则，人们对于自然正义和程序正义的遵从也是其它国家不可比拟的。警察自早期就在刑事司法领域发挥了巨大的作用，也形成和养成了完善的侦查技术和证据搜集方式，其搜集的证据在法院的可用率高，价值大，至于检警分离带来的效率低下在那里也并不成问题，在美国传统上效率就被放在了公正的一个次要位置。何况最近的司法改革动态上看，英国和加拿大检察官对于警察均有了一定程度的制约权力，比如在加拿大警察在某些案件侦查时对采证问题应当向检察官咨询等等。在英国，传统上实行的是私人控告制度，检察机关是刚刚设立并发挥作用的机构，而皇家司法委员会在1993年就曾提出建议，“检察机关应提前介入侦查程序，给予警察必要的建议，指导警察搜集或发现充分的证据”。这成为英美法系国家根据司法实践的要求借鉴大陆法系经验的两个范例，并且也反应出了英美法系国家检警关系转型的一种趋势。因此，应该说检警一体化的合理性并没有受到损害。
当然，对于单纯的检警一体和检警分离来说，人们认为各有优缺点。检警一体的模式，有利于发挥警察和检察官刑事诉追权的主动性，使诉讼进程更加快速、高效，符合诉讼经济原则的要求；能够把“优秀的侦查能力和良好的法律素养完美结合，从而保障国家诉追权的正确行使” 。检警一体的缺点存在于司法实践中，由于检察官往往不亲自侦查，因此其处分可能与实际情况不符，而招致警察机关的抱怨，从而不利于刑事诉讼程序的良好发展，影响警察侦查的积极性，从而成为构造论上一个缺陷。而检警分离模式不会产生上述问题，已经充分考虑到了警察的积极性，但是又难于完成公正、有效、快速诉追的刑事诉讼要求。刑事诉讼最基本的价值之一就是快速、公正的解决嫌疑人的刑事责任问题，如何有效的完成这一任务是刑事诉讼追求的首要目标之一。因此，从价值衡量的角度讲检警一体模式具有更大的合理性，只要我们通过一系列措施发挥其优越性，避免其不足，就应当是一种应予接受并且可予接受的模式。
通过以上论述，检警分离和检警一体在各国均有一定的合理性和可行性，但这大体与各自的诉讼文化传统有着密切的关系，然而，检警分离模式的客观存在并不能否认检警一体的合理性，检警一体符合刑事诉讼的基本规律、构造要求和世界刑事诉讼的发展趋势。
三、中国检警关系的出路——兼论检察引导侦查的过渡性与暂时性
修改后的刑诉法对检警关系做出了规定，奠定了中国检警关系的基本格局，中国的检警关系，最经典的表述是：公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”。在我国，公安机关即警察负责大部分案件的侦查，检察院负责案件的公诉，同时享有部分的侦查权，主要是考虑到某些案件公安机关侦查不利，因此由司法机关——检察院侦查比较合适，检察机关同时还是法律监督机关，可以对公安机关的侦查行使法律监督权。但二者是诉讼的两个阶段，互不隶属，不相领导，是“流水作业”，没有谁优位于谁的问题。其相互制约的主要表现是检察机关的立案监督、补充侦查，公安机关的复议、复核等等。
应当说我国检警关系设计的初衷和具体制度的基本内核都存在许多合理的成分，但我国的刑事诉讼中检警关系理论上和实践中也均存在着很大的问题，归结起来主要有：
1）、对侦查权的违法现象监督不力。在现有的检警关系之下，检察机关属于监督机关，因此具有对侦查权一定的监督权力，但是在实际中这种监督是无力的，即使在立案监督等法律明确规定的监督程序中，这一监督的行使也是存在着诸多障碍，使得检察监督有名无实。检察机关一般不参加警察的侦查活动，对于侦查中的违法取证、侵犯公民权利的情况不得而知，亦没有能力监督。对于侦查权的监督加强无论是在现阶段还是从长远考虑都显得尤为重要，这一监督，除了法院的司法审查和令状主义以外，在英美法系主要是靠辩护律师的制约，而在大陆法系国家一般都通过检察机关的监督加以制约。
2）、起诉的证据准备不力。我国现代的刑事诉讼实行审判中心主义，公诉机关需要对控诉的证据做比较充分的准备才有可能对犯罪得到有效、有力的追诉，而在中国现有的检警关系模式下，警察破了案却并不一定能够有效的搜集到犯罪的证据，搜集到了的证据也不一定具有多大的证据价值，使得检察机关的控诉失去了证据支持，控诉无力也就直接影响了刑事诉讼的根本目的和功能的实现，“侦查人员庭审意识、证据意识淡薄，案件侦查质量往往难以满足庭审的要求。” 实践中多次退回补充侦查的情况非常普遍，因为证据不足而撤诉的也占相当的份额 。因此，一种松散的检警关系就不可能拥有一种充分、合理、有力的证据准备过程。
3)、现有的检警关系使得审前程序效率低下。检警关系的脱节使得审前程序效率十分低下，侦查不受有力的监督使其有拖延的余地，证据搜集不力导致多次的退回侦查，检警关系的不协调使得二者相互之间的沟通存有一定的障碍，这一切反应在诉讼效率的问题上就是绝对性的低效率。正如美国大法官波斯纳所言公正也有效率、效益的含义，“迟来的正义非正义”，投入巨大而正义的获得及其微小从人类社会的角度考虑也并非正义。对效率、效益的追求已经成为我国刑事诉讼法中的基本理念和价值追求之一。因此，一个低效率的审前程序与现代刑事诉讼的效率要求是直接相悖的。
4)、我国检警关系的现状使得检察方的控诉、判断正确性降低。检察机关的控诉、判断是建立在充分的侦查证据基础之上的，现在警察机关搜集的证据可利用率不高，质量低下，因此建立在此基础之上的判断实难正确。在我国，检察机关不参与侦查机关的侦查活动，其判断就是建立在警察机关搜集的犯罪人口供、证人证言、被害人陈述，鉴定结论等等基础之上，本身已经有了局限性，加上对于非法证据的判断也难免出现错误，直到辩方在法庭上提出其合法性时才发现此证据违法，不能使用，就将使控方自我陷入被动的局面。
鉴于中国检警关系设计上存在的诸多缺陷，我认为我们应当对其进行构造上的改良，但这一改良不能仅仅在检警二者之间进行，并且单纯的检警一体也不一定适合中国的具体实际，存有诸多困难，而应以审判中心主义为其视角，站在整个刑事诉讼的构造上，通盘考虑，努力建构一种以司法抑制为基础，以检察主导侦查为基本形式的新型模式。也就是说要建构一种公检法三机关加上辩护方等主体的良性关系，唯有此刑事诉讼的目的、价值、功能才能有效的发挥出来，单纯的讨论检警关系有犯只抓局部不看整体的哲学错误的危险。因此，必须对整个审前程序进行彻底的改造，尽快建立一种以公诉为中心的良性的审前程序，反应在检警关系上就是检察主导侦查，司法对警察与检察机关的共同抑制上。当然这种主导的同时应当克服检警一体的缺陷，给予警察机关一定的主动性，减少抱怨的产生。
不久前，很多学者和实务界人事提出检察引导侦查的改革方案，所谓检察引导侦查就是指检察机关从法律监督的角度出发，及时介入侦查机关重大案件的侦查活动，帮助侦查机关确定正确的侦查方向，引导侦查人员围绕起诉指控所需，准确全面的收集和固定证据的侦查监督活动。 并指出这一“引导”方式是我国司法实践长期经验的产物也是检警一体化模式的需要，由对侦查机关原来的事后监督、软监督变成一种积极的有效的监督和制约，要实现对侦查机关的有效监督，检察机关就必须积极参与侦查活动，引导侦查人员依法取证 。
然而，我认为检察引导侦查虽然是从中国自身的角度思考中国的问题，但并不能从根本上解决中国的问题，检察引导侦查最多是一种权宜之计，是在中国目前司法体制已基本定型的情况下，对司法改革既不伤筋动骨，又要切合诉讼规律的一种尝试。我认为这种尝试最多具有暂时性的意义，并不是我们司法改革的目标，我们建构的检警关系不能以此为满足。对于检察引导侦查的改革我试做以下评析：
1）、如果依然是软监督，检察机关对于侦查机关的监督如果没有任何的强力，这种改革有可能陷入有名无实的游戏，没有任何的实际意义中去。当前我国刑诉法中并不是没有规定对于公安机关的侦查监督，比如立案监督，但是这种监督因为缺乏保障机制，在实践中变的有名无实。检察机关通知公安机关立案，但是公安机关如果仍然没有立案怎么办？如何解决？现实中大量的事例说明了这种担心不是没有道理的。传统的原因，目前在中国公安机关的权力非常之大，所受制约少并且制约有效者就更少了，这更加加剧了公安机关的守法、依法行为的难度。因此，可以说没有对侦查有力的监督和保障机制，学者们所探讨和希望的所谓检察引导侦查只能是海市蜃楼，不可能实现的。
2）、如果引入了强力的保障，这与检察“引导”侦查之名又难于相协调。比如，对于检察机关的监督，警察机关的办案人员如果拒不服从，检察机关有人事的奖惩权，这样就赋予了检察机关一定的强力，办案警察不服从就会受到惩罚，但这又难以称之为“引导”。所谓引导就是指引、疏导之意，这个概念本身与强力无关，或者说引导本身并不带有强力的痕迹。只要检察机关对于侦查机关具有这样那样的强力，就不能再称之为引导，而应当是“主导”，而这已经走向了一定程度、但确确实实的检警一体。
3）、检察引导侦查不光不能解决现有的问题，还会带来一些新的问题。诚然，对于现实中的问题，检察引导侦查能够部分性、暂时性的解决一些，比如检察引导侦查，可以提高效率，可以帮助侦查机关提高所搜集证据的质量，这样就有利于审判中控诉方掌握更多的主动性，但是对于侦查中的侵犯人权问题，对于侦查机关拒不服从监督的问题等并不能给予根本性的解决。相反，这种主动深入到警察机关内部，开会议，搞讲座会不会招致警察机关的反感也会是一个很大的问题。学者们建议的某些措施早已经超出了引导的内涵之外了。也有人担心这种两机关的联合办案会不会导致联合的侵犯公民权益事件的发生呢？从分权理论上分析这一担心也不是毫无道理的，所有这些都是带来的一些新的问题。
前已提及，单纯的讲检警关系并不能根本性的解决问题，在审前程序中，检警关系相对而言是一个小的监督和制约关系，而二者都要受到来自于中立的司法官的审查才是一个大关系，小关系重在解决审前程序中一定的违法性问题，并完善和加强起诉方的力量和机制，大关系从根本上解决了强力侵权问题，因此，未来中国建构的审前程序应当是一个以公诉为中心，侦查为辅助，由检察机关主导侦查，侦查协助检察机关，但侦查机关本身又具有一定的独立性的，二者加上辩护方都受司法抑制的一种良性的关系与构造，只有这样才能解决审前程序中出现的一切问题。因此设计未来中国的检警关系，也应当适当考虑司法抑制在审前程序中的位置。我认为，建构未来中国的检警良性关系，应当满足以下几条基本的要求：
1）、检察机关与警察机关同时享有侦查权。国外也有此规定例，将侦查权赋予两个机关是因为，两个机关同属刑事审判准备程序中的追诉一方，有着内在的亲和性 ，职能的区分有利于专司其责和彼此制约，但是在检警一体化模式下，检察与警察毕竟是两个机关，专司其责并不能产生审前程序中的良性关系，相反，让检察机关承担部分的侦查权是具有一定积极意义的，比如对于案件简单的补充侦查如果还要退回警察机关侦查浪费资源，降低效率，何况，在中国长期以来检察机关就具有了对特殊案件的侦查权，因此赋予检察机关侦查权存在着现实可行性，当然对于某些侦查技术要求高的侦查任务由警察机关完成也是必要的。
2）、检察机关对警察机关，至少是警察机关中执行侦查任务的人员享有一定的指挥权和控制权。检警一体的一体不是组织上的一体，也不是人事上的一体，更不是两个机关简单的合并 ，而是一个由检察机关主导，警察机关具体实施大部分侦查任务的一种高效、有力、协调的关系，在具体案件的侦查过程中检察机关应当对侦查人员具有一定的指挥权和控制权，当然这种指挥与控制权应当由法律明确化，而不是恣意的。如果不享有这种权力，所谓一体就无从体现。只有赋予检察机关一定的指挥权，检警关系才能真正的理顺，否则扯皮与低效率现象就不可能真正消失。
3）、享有侦查权的警察人员负有报告和服从检察意见的义务。检警一体的模式下，警察的侦查活动从属于检察机关的起诉和指挥，因此，应当规定，在特定的条件下，警察对于侦查事务具有适时报告的义务，对于检察机关的检察意见没有特殊理由的应当服从，除非特殊理由并经过上级机关的批准才可以暂时不予执行，但待上级机关命令其执行时或者不予批准时都应当执行，当然超出检察权限的除外。警察的报告和服从义务与检查机关的指挥控制权相得益彰，共同成为检警良性关系的基础。但是，检警一体也不意味着警察机关的绝对服从地位，警察机关应当有一定的独立性和自主的权力，以不减少其侦查的积极性，因此中国建构的检警关系也应当是一种适当的一体化模式，要兼顾多种价值目标的要求。
4）、对于不服从检察建议的侦查人员，检察机关具有一定的人事奖惩和调离侦查岗位的权力。无保障就没有权利，同样没有保障，也难以成其为权力。权力本身就代表一定的服从性和强制力，如果没有保障，权力也就没有了稳定的基础。因此，赋予检察机关在特殊情况下对于违反侦查规则的警员一定的奖惩权有其必要，当然也有人提出应当赋予检察机关向违规警员上级的检察意见权，我看也具有一定的可行性。
5）、侦查、检察同时受到来自于法院的审前审查与裁定。良性的检警关系，可以保证审前程序快速，高效，准确的进行，但是这一切对于彻底解决审前程序中的问题是不够的，我认为一个良好的检警关系不光要讨论这二者的关系，还应当考虑二者在整个刑事诉讼或者审前程序中的地位问题，因此，适当的引入司法抑制制度也是必要的，因为我国构建上述的检警结构后效率提高了，但违法现象并不能真正、彻底的解决，必须有一个中立的司法官对于两机关的强制性侦查措施进行审查，对于起诉进行预审，以明确侦查完结的案件也不一定能够进入审判程序，以防止检警两机关一体化后联合违法情况的发生。当然，鉴于目前中国所处的特殊阶段，我认为将强制性侦查手段的批准暂时性的赋予检察院也是可行的，但仍然要受到各种体制和权利的制约，如非法证据排除规则的完善等等。

总之，检警一体化符合现代刑事诉讼的基本规律和发展潮流，是未来中国检警关系努力的方向，现阶段我们可以选择暂时性的检察引导侦查和一次性检警一体化改革两种方案，但从改革的目标来看，检警一体对于建设中国的法治事业来说是必要的和可行的，加上尽可能的引入司法抑制制度，使检警关系在一个良性的态势下更好的发展并发挥更大的作用。
湖北省人民政府办公厅


湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省依法行政考核办法（试行）的通知



各市、州、县人民政府，省政府各部门：

　　《湖北省依法行政考核办法（试行）》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



　　二○一二年四月一日



湖北省依法行政考核办法（试行）

　　第一章　总则

　　第一条　为全面推进依法行政，加快法治政府建设进程，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》以及《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》有关规定，结合实际，制定本办法。

　　第二条　本省行政区域内的依法行政考核工作，适用本办法。

　　第三条　县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的依法行政考核工作。

　　县级以上地方人民政府法制部门具体负责依法行政考核的组织、协调工作。

　　第四条　县级以上地方人民政府负责对本级政府部门和下一级人民政府的依法行政工作进行考核。

　　实行双重管理部门的依法行政工作，由地方人民政府进行考核，并充分听取其上级主管部门的意见，考核结果抄告其上级主管部门。

　　实行省以下垂直管理部门的依法行政工作，由其上级主管部门进行考核，并充分听取地方人民政府的意见，考核结果抄告地方人民政府。

　　第五条　依法行政考核应当遵循统一组织、实事求是、公平公正、公众参与的原则。

　　第六条　依法行政考核纳入政府目标责任考核或绩效评价考核。

　　第二章　上级人民政府对下级人民政府依法行政工作的考核

　　第七条　上级人民政府对下级人民政府依法行政工作考核的内容主要包括组织领导、履行和转变职能、行政决策、制度建设、社会矛盾防范和化解、行政监督等方面的情况。

　　第八条　组织领导情况：

　　（一）推进依法行政工作领导小组及工作专班的设立及适时调整情况；

　　（二）依法行政第一责任人制度和依法行政协调机制的落实情况；

　　（三）依法行政服务于党委、政府中心工作，贯穿于政府工作各个方面和环节的情况；

　　（四）领导干部学法制度的落实情况；

　　（五）政府法制部门的设置、人员配备及其在政府依法行政方面的参谋、助手、顾问和行政执法监督作用发挥的情况;

　　（六）依法行政财政保障机制实施情况；

　　（七）依法行政工作报告制度执行情况。

　　第九条　履行和转变职能情况：

　　（一）依法履行政府主要职能情况；

　　（二）依法界定政府部门职责情况；

　　（三）行政审批制度改革、行政许可方式改进的情况；

　　（四）相对集中行政处罚权和许可权、综合行政执法、行政复议制度改革等体制创新的情况；

　　（五）依法预防和处置突发事件情况；

　　（六）依法推进政务公开情况。

　　第十条　行政决策情况：

　　（一）遵守行政决策权限规定的情况；

　　（二）行政决策规则制定和实施情况；

　　（三）重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、社会稳定风险评估、集体讨论决定、后评估等制度的实施情况；

　　（四）行政决策责任追究制度的落实情况。

　　第十一条　制度建设情况：

　　（一）起草地方性法规、自治条例和单行条例草案以及制定地方政府规章、规范性文件的情况；

　　（二）起草地方性法规、自治条例和单行条例草案以及制定地方政府规章、规范性文件工作中的公众参与、专家咨询论证、合法性审查、社会稳定风险评估、制度廉洁性评估、集体讨论决定等情况；

　　（三）地方政府规章和规范性文件的备案、审查、清理、修改、后评估等情况。

　　第十二条　社会矛盾防范和化解情况：

　　（一）依法排查、调处、化解社会矛盾纠纷等维护社会稳定制度的落实情况；

　　（二）人民调解、行政调解与司法调解相衔接的处理社会矛盾机制的运行情况；

　　（三）依法处理信访问题情况。

　　第十三条　行政监督情况：

　　（一）接受人大监督、政协民主监督、司法监督、社会监督的情况；

　　（二）接受监察、审计等专门监督的情况；

　　（三）接受上级人民政府对地方政府规章、规范性文件审查监督的情况；

　　（四）开展行政执法监督检查的情况；

　　（五）受理、办理行政复议案件和执行上级人民政府行政复议决定的情况；

　　（六）行政补偿、行政赔偿制度的落实情况；

　　（七）行政执法责任追究制度的落实情况。

　　第三章　地方人民政府对本级政府部门、上级主管部门对下级部门依法行政工作的考核

　　第十四条　地方人民政府对本级政府部门、上级主管部门对下级部门依法行政工作考核的内容主要包括组织领导、行政决策、规范性文件管理、行政执法、行政监督等方面的情况。

　　第十五条　组织领导情况：

　　（一）推进依法行政工作领导小组及工作专班的设立及适时调整情况；

　　（二）落实依法行政第一责任人制度和将依法行政工作纳入全年工作目标部署的情况；

　　（三）领导干部学法制度和行政执法人员培训制度的落实情况；

　　（四）部门法制机构的设置、人员配备及其在部门依法行政方面的参谋、助手、顾问作用发挥的情况；

　　（五）依法行政工作报告制度执行情况。

　　第十六条　行政决策情况：

　　（一）行政决策规则制定和实施情况；

　　（二）重大行政决策采取听证、专家咨询论证等方式向社会征求意见的情况；

　　（三）重大行政决策社会稳定风险评估制度实施情况；

　　（四）发现并纠正行政决策存在的问题，调整、完善行政决策和责任追究制度落实的情况。

　　第十七条　规范性文件管理情况：

　　（一）规范性文件制定权限、程序制度遵循情况；

　　（二）规范性文件有效期制度和“规”字编号制度的落实情况；

　　（三）规范性文件备案、清理、修改、后评价等情况。

　　第十八条　行政执法情况：

　　（一）行政执法主体及其执法人员的资格确认、公示情况；

　　（二）行政许可、行政检查、行政处罚、行政征收、行政强制的依据、权限、标准、程序、责任的梳理、规范情况；

　　（三）行政执法职责履行情况；

　　（四）行政执法行为文明规范、行政执法方式适当合理的情况；

　　（五）行政执法责任制度、评议考核制度和责任追究制度落实情况；

　　（六）行政执法案卷质量情况。

　　第十九条　行政监督情况：

　　（一）接受外部监督的情况；

　　（二）接受专门监督的情况；

　　（三）部门信息公开制度落实的情况；

　　（四）接受同级人民政府和上级主管部门对抽象行政行为和具体行政行为监督的情况；

　　（五）受理、办理行政复议案件和执行行政复议决定、行政诉讼判决或裁定的情况；

　　（六）行政补偿、行政赔偿制度的落实情况。

　　第四章　考核的程序和方式

　　第二十条　依法行政考核应当实行日常考核与年度考核相结合、内部考核与外部评议相结合、书面审查与实地检查相结合。

　　内部考核主要采取核查年度依法行政工作报告，收集、统计、核查相关资料和数据，组织专项检查和抽查等方式。

　　外部评议主要采取问卷调查、民意测验、专家评议、走访座谈、网络调查以及听取人大代表、政协委员意见等方式。

　　第二十一条　地方人民政府考核本级政府部门和下级人民政府，实行年度考核的办法。上级主管部门考核下级部门，实行日常考核和年度考核相结合的办法。

　　第二十二条　县级以上地方人民政府法制部门依照本办法制定依法行政年度考核方案，明确考核内容、标准和方式，并于每年第一季度印发实施。

　　第二十三条　考核对象应当根据依法行政年度考核方案，在日常工作中及时汇总整理有关数据和资料，认真做好自查自评，在此基础上形成年度依法行政工作报告，于次年的1月10日前报送考核机关。

　　第二十四条　考核机关的考核工作按以下步骤进行：

　　（一）对考核对象报送的年度依法行政工作报告和资料进行审核，根据需要，可进行实地检查；

　　（二）组织或者委托社会专业机构进行外部评议；

　　（三）进行综合分析评定，确定考核结果。确定考核结果前，应将综合分析评定情况告知考核对象。考核对象对综合分析评定情况有异议的，可以向考核机关提出书面意见。考核机关应当在接到书面意见后10个工作日内进行复核，并予以答复。

　　第二十五条　依法行政年度考核采取百分制计分方式，外部评议分值不低于百分之二十。根据考核得分情况，分别确定为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次，各等次的具体分值由考核机关确定。

　　第二十六条　地方人民政府对本级政府部门依法行政工作进行考核时，可根据政府部门的实际情况，在确定计分条件和分值计算时有所区别。

　　第二十七条　有下列情形之一的，在考核中予以加分：

　　（一）推进依法行政成绩突出，获国务院、国家有关部门或省人民政府表彰、奖励的；

　　（二）开展依法行政工作被中央新闻媒体或省主要新闻媒体作为典型经验进行宣传报道的；

　　（三）考核机关确定的其他情形。

　　加分情形为同一事项的，不累积加分。

　　第二十八条　有下列情形之一的，在考核中不得被评为合格及合格以上等次：

　　（一）行政决策不当，造成重大损失或者恶劣影响的；

　　（二）未依法、全面、正确履行法定职责，导致发生特（重）大事故，或者在较短时间内连续发生重大事故，造成重大损失或者恶劣影响的；

　　（三）违法处置群体性、突发性事件，导致事态恶化，造成恶劣影响的；

　　（四）考核机关确定的其他情形。

　　第五章考核结果及其应用

　　第二十九条　依法行政考核分值计入政府目标责任考核或绩效评价考核总分。

　　第三十条　依法行政考核结果应当在行政机关内部通报，并以适当方式向社会公布。

　　对考核结果为优秀的，由考核机关通报表彰。

　　对考核结果为不合格的，由考核机关予以通报批评，并责成考核对象写出书面整改意见，限期进行整改。

　　第三十一条　考核中发现有严重违法行政行为的，依法追究相关责任人的责任，并对有关行政机关及其主要负责人按照有关规定问责；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

　　第六章　附则

　　第三十二条　市、县两级人民政府应当根据本办法，制定实施细则。

　　第三十三条　上级主管部门考核下级部门的具体指标和方法，由考核机关制定并组织实施。

　　第三十四条　本办法自公布之日起施行。